《公開資料》諮詢文件概覽

引言

2018年12月,法律改革委員會的公開資料小組委員會發表諮詢文件,就公眾索取政府或公共主管當局所持資料的安排提出初步改革建議。諮詢文件提出20項建議,其中部分建議亦適用於歷史檔案。諮詢期將於2019年3月5日結束。

主要建議概覽

法定制度

現行的公開資料制度以非屬法定的《公開資料守則》(簡稱“《守則》”)為基礎。該制度已具有其他司法管轄區相關法例的主要特點(即披露資料的推定、主動披露、回應時限、拒絕披露時須說明理由,以及由獨立機構覆核相關決定)。

然而,考慮到香港人權法案第十六條的條款及相關案例,小組委員會建議,政府應通過立法實施具有法定地位的公開資料制度。在決定擬議公開資料制度的主要特點時,我們必須取得平衡,一方面須顧及公眾獲取更多公共機構資料的需要,另一方面亦要尊重其他種類的權利,包括私隱權、資料保障權及第三者權利。

小組委員會也從其他司法管轄區的經驗留意到,即使公開資料制度十分詳盡,也絕非解決所有已知問題的萬應靈丹。我們建議,政府應按照易於執行及符合成本效益的原則來擬定這套以立法形式訂立的制度。

哪些“公共機構”應在涵蓋之列

在英國,《2000年資訊自由法令》(Freedom of Information Act 2000)賦予的權利只可對“公共主管當局”行使。公共主管當局的估計數目由50,000間至88,000間不等。公共主管當局包括中央及地方政府、國會、威爾斯議會(National Assembly for Wales)、武裝部隊、警隊、醫院、醫生及牙醫、學校、大學、公立博物館、公營公司及執行公共職能的指定機構。

在澳大利亞(聯邦),根據澳大利亞《1982年資訊自由法令》(Freedom of Information Act 1982)而在涵蓋之列的政府機關約有300間。在加拿大,在涵蓋之列的聯邦機構約有147間。

在諮詢文件中,小組委員會考慮了可採用的不同準則,以釐定有關制度應涵蓋哪些機構。這些準則包括有關機構是否全部或部分由政府擁有、其經費是否全部或主要來自公帑、該機構是否具有提供某項公共服務的專營權利,或該機構是否具有一些公共行政職能。

小組委員會相信,涵蓋機構的種類和數目應循序漸進地增加。小組委員會建議,最初階段應採用《申訴專員條例》(第397章)適用的“機構”名單。該名單主要涵蓋政府部門,以及具有行政權力和職能的法定公共機構。

誰可要求索取資料

加拿大和新西蘭均對非公民和非永久居民設有某些限制。澳大利亞的法例訂有申明的宗旨,就是澳大利亞社會大眾有權索取政府所持有的資料。美國的制度對外國政府使用該制度設有限制。在英國和愛爾蘭,其制度可供任何人使用。

至於在香港,有意見認為索取資料的法律權利理應只限於香港居民享有,這是由於涉及納稅人的金錢。然而,在香港現有行政機制下,任何人不論是否香港居民,都可以要求索取資料。

小組委員會建議,在擬議的制度下,任何人不論是否香港居民,均有資格提出索取資料的要求。這項安排是與現行《守則》下的安排和某些其他司法管轄區的做法一致。這亦可省略核實申請人國籍的行政費用。然而,小組委員會注意到這項建議很可能會對行政費用的支出有影響。因此,小組委員會現邀請公眾就他們是否支持這項建議發表意見。

大量及不合理地調用資源:成本/時間上限和收費

政府的運作受到財政和人手因素的限制,而公開資料只是政府提供予公眾的眾多種服務之一。有鑑於任何公開資料制度都難以將商業使用者與其他使用者區分,因此在處理索取官方資料的申請時必須平衡兼顧其他行政管理方面的職能。收取費用應被視為鼓勵提出要求者在提出要求時能集中於重點以及保障制度的可持續性的方法。

根據現有的《守則》,在“資料要透過不合理地使用部門的資源才能提供”的情況下,部門可拒絕披露有關資料。對於要求索取資料的成功申請人,通常會就複製所需文件的成本向其收取費用,但不收取人工成本的費用。

政府檔案處(簡稱“檔案處”)透過《1996年政府資料檔案(取閱)則例》管理歷史檔案的取閱。檔案處讓公眾取閱歷史檔案,不收取費用,但複製歷史檔案則有訂明的收費。

有些司法管轄區會就索取資料服務徵收申請費,即使從費用中所收回的成本佔遵從規定整體成本一個十分低的百分比亦然。很多司法管轄區會訂明成本上限,而當超過該上限時,公共機構便無須提供有關資料。

小組委員會建議要求申請人支付某種形式的費用,確保不會因該制度被濫用而對納稅人構成沉重負擔。另外亦應設定處理申請工作時數的上限,一旦超出該上限,便可以拒絕過分繁複且處理費時的要求。這樣是要確保不需從其他公共服務調用過多公共資源和人手處理這些索取資料要求。

小組委員會建議,申請費應該分級計算。基本申請費應涵蓋相關工作的首三至五小時。若根據估計,基本申請費未能涵蓋所需工時,申請人可選擇不繼續處理該申請,或可選擇支付額外工時的費用。若估計工時達到訂明上限(例如15小時),則公共機構有權不處理該申請。

小組委員會注意到取閱歷史檔案資料的申請,在收費方面理應有不同的做法。根據國際檔案理事會(International Council on Archives)所公布的《檔案利用原則》(Principles of Access to Archives),公共和私人實體都應該盡可能在最大限度的範圍內開放檔案。此外,公共檔案機構不應向到檔案館作研究的人士收取入場費。檔案機構可對因應要求而提供的複製服務收取合理的費用。

小組委員會建議,取閱歷史檔案的申請應為免費,但複製歷史檔案和提供其他服務則可收取費用,以保持與其他司法管轄區的做法一致。

獲豁免資料

小組委員會考慮了其他司法管轄區的豁免條文,以及《守則》的現有豁免條文。在大多數普通法司法管轄區,獲豁免資料分為絕對豁免和有限制豁免兩類。小組委員會建議採用相同的分類方法。

就有限制豁免而言,公共機構有責任考慮維持豁免的公眾利益,是否超過披露資料的公眾利益。至於絕對豁免,其他普通法司法管轄區法例並無規定必須權衡作出及不作出披露的公眾利益。絕對豁免旨在把披露資料的決定完全定於其他獨立的資料索取制度的範圍內,或者規定索取資料的權利須受制於與披露資料有關的現有法例。換言之,作出及不作出披露的公眾利益,已在其他獨立的資料索取制度下予以衡量。

小組委員會建議把以下各類資料列作獲絕對豁免:

(1) 申請人可以其他方式索取的資料

(2) 法庭檔案

(3) 立法會特權

(4) 在保密情況下提供的資料

(5) 禁止披露

(6) 防務及保安

(7) 政府間事務

(8) 國籍、出入境及領事事宜

(9) 執法、法律及相關程序

(10) 法律專業保密權

(11) 行政會議的議事程序

(12) 個人私隱

小組委員會建議把以下各類資料列作獲有限制豁免:

(1) 對環境的損害

(2) 經濟的管理

(3) 公共服務的管理和執行,以及審計職能

(4) 內部討論及意見

(5) 公務人員的聘任及公職人員的委任

(6) 不當地獲得利益或好處

(7) 研究、統計和分析

(8) 商務

(9) 過早要求索取資料

(10) 頒授勳銜

(11) 健康及安全

確證證明書

英國、愛爾蘭和新西蘭均實施確證證明書機制。部長獲賦予酌情決定權,可發出證明書以否決上訴機構或覆核機構有關披露的決定,或可發出具確證作用的證明書。這些確證證明書可被司法覆核推翻,並且有規定訂明這些證明書應提交立法機關省覽。

儘管發出這些證明書事屬敏感,小組委員會建議應在擬議的公開資料制度下設立有關的證明書機制。應注意的是,這些證明書只應在特殊情況下使用,並且受司法覆核和其他適當措施制衡。

就合規確證證明書而言,由於設立資訊專員辦公室並非小組委員會的建議之一,因此在擬議的制度下,該證明書會與申訴專員所發出的決定通知及執行通知相關連。

小組委員會建議,確證證明書可由政務司司長、財政司司長或律政司司長發出,並且在司法機構覆核披露資料的決定之前的階段發出。

覆核及上訴

小組委員會在考慮其他司法管轄區的覆核及上訴機制後,建議擬議的制度亦應設有以下覆核及上訴階段:

  • 第一階段─—內部覆核相關決定,而最好由另一名人員或較高職級的人員進行。
  • 第二階段─—由申訴專員公署覆核相關決定。
  • 第三階段─—申請人如不滿申訴專員的決定,可向法院提出上訴。

經考慮其他司法管轄區的歷史檔案覆核及上訴機制後,我們建議“活”資料的覆核及上訴機制應同樣適用於歷史檔案。

罪行及強制執行

多個司法管轄區的相關條文一般把為阻止披露而更改或刪除檔案訂為罪行,但一般來說,就公開資料法例條文不獲遵行而循民事法律程序提起訴訟的權利會被排除。

在新南威爾士的法例中,刑事制裁也適用於要求索取資料者。舉例來說,任何人為得以索取政府資料,明知而誤導或欺騙有關人員,即屬犯罪。在安大略,故意作出虛假陳述以誤導或企圖誤導資訊專員也屬犯罪。

小組委員會建議,在有人向公共機構提出索取資料要求後,更改、刪除、銷毀或隱藏檔案,意圖阻止披露檔案或資料,應訂為罪行。然而,在公共機構未有履行其責任的情況,並不賦予任何人循民事法律程序提起訴訟的權利。

在強制執行權力方面,小組委員會建議,如申訴專員決定某公共機構沒有根據擬議的制度傳達資料,他有權發出決定通知,指明該公共機構必須採取的步驟和採取步驟的期限。

此外,若申訴專員信納某公共機構沒有遵從擬議制度下的任何規定,申訴專員有權向該公共機構送達執行通知,要求該機構在指明時限內採取步驟以遵從該等規定。

第三者權利

關於在保密情況下向公共機構提供的資料,包括商業秘密和業務資料,小組委員會建議,如公共機構有意讓申請人索取上述資料,該公共機構有責任通知所涉的第三者(提供機密資料者),以便該第三者作出陳詞或提出司法覆核。該公共機構如未能安排令該第三者獲得通知,則可向申訴專員申請作出指示,或免除通知規定。

諮詢

諮詢期將持續三個月,直至2019年3月5日結束。小組委員會歡迎各界就本諮詢文件所討論的任何議題提出意見、評論及建議,並熱切期望法律界人士就這一重要論題作出回應。

Jurisdictions: 

香港法律改革委員會公開資料小組委員會主席

高律師於1986年於內殿法律學院取得英格蘭及威爾斯大律師資格,現為內殿法律學院主管委員。他於1990年移居香港,1991獲香港律師資格,任職Temple Chambers,從事民事和商法多方面的執業。他於2006年成為御用大律師,是特許仲裁員,並在高等法院原訟法庭擔任特委法官,亦是CEDR認可調解員。他於2009年及2010年擔任香港大律師公會執行委員會主席