《環境影響評估條例》:二十年來原封不動

《環境影響評估條例》(下稱《環評條例》)乃於21年前制定(1998年4月1日)。它新訂一項強制性程序,就大型發展項目(例如運輸基建項目、填海、工業設施)所導致的可預見環境影響及風險進行評估。該項程序包括就某一項目可能產生的影響,和緩減該影響的方法發表詳細專家研究報告,及進行公眾諮詢。原則上,任何人皆可就應否批准及該如何批准該項目發表其個人意見。
希望

大約20年前,《環評條例》為大型發展項目的民主決策程序注入了新希望。行政長官董建華在1997年的施政報告中,形容該新法例為一個重要步驟,「確保在制定策略性計劃及政策時,會兼顧如何維持及改善環境」。他宣稱應「呼籲全體市民積極參與討論,使整個社會都明白持續發展與我們的生活和經營方式的關係」。這項新法例也為有效的環境保護注入了新希望。儘管《環評條例》只訂立了一項程序,但它令致對環境有害的決定變得更明顯,因而亦降低其可能性。20年前制定的《環評條例》,讓香港在最佳實踐上,得以攀上西方國家的水平,並超越其他採取類似步驟的亞洲司法管轄區。香港於過去20年進行的所有旗艦發展項目,無論是地鐵網絡延伸,還是機場第三跑道及港珠澳大橋隧道項目的興建,皆通過了該項法定程序。在許多情況下,公眾監察可確保在環境關注及經濟社會利益之間取得適當平衡。

然而,隨著時間的過去和從實踐所得,該環境影響評估架構顯露其若干不足之處。首先,該程序規定只適用於《環評條例》附表所列明的「指定項目」,其他一些相當可能產生有害影響的項目,並無經過環境影響評估。例如,砍伐珍貴、瀕臨絕種、具特殊歷史或觀賞價值的樹木或植物,並不須進行環境影響評估-即使政府已將其登記為高齡和具價值的樹木。其次,由於環評報告並沒有適當範圍,故其篇幅通常超過1,000頁,當中包含雖與環境影響有關但不大重要的冗長討論。第三,公眾參與的程度仍然相當有限。儘管獲政府委任擔任環境諮詢委員會成員的專家,他們可以有60天時間對環評報告進行審查和評論,但一般市民卻只有30天時間。如此設計,是為了讓環境諮詢委員會在向環境保護署署長提交報告前,先察看公眾所提交的意見,從而在公眾與環保署署長之間建立一個過濾網。總括而言,環境影響評估是在項目發展週期的晚段進行,而在該階段,項目倡議者對於該項目的任何重大修改或變更,會提出強烈反對。在香港法例下,較為基本的策略性決定(例如專題計劃),並無經過任何強制性的影響評估。

惰性

與此同時,政府在強制性環境影響評估方面的原來熱誠已經消失。過去20年,政府並沒有對
《環評條例》或其相關規例作出任何重大修訂(並非僅限於修訂費用表),而技術備忘錄(其就須予以評估的影響及所適用的方法作出相關決定)在過去20年也並無任何改動。這一惰性,與全球其他地方的類似法律架構所呈現的急速變化形成鮮明對照。

比如說,自1985年至今,歐盟對其環評法例曾進行三次全面性審查及多次重大修訂。回到我們的鄰近地方。內地的《2002年環評法》曾於2016年及2018年進行修訂,其環境保護部亦發布和更新許多附加法規,以推動和促進法例的執行。與歐盟一樣,此等陸續進行的修訂,是針對實施過程中發現的不足之處,以期在環境保護方面,建立更精簡及更具效益的程序架構。

因此,歐盟在2001年進行了強制的策略性環境評估-它是一項在開展相關項目前,先就有關計劃、方案、政策對環境的影響進行評估的程序。載於中國的《2002年環評法》中的類似程序,乃透過國務院在2009年制定的行政法規而加強。全球約有一半地方已予以效法,幾乎包括所有高所得的司法管轄區,但除了香港。儘管政府已訂立一項非正式政策,以期在作出某些決定前,先進行影響評估和公眾諮詢,但它並無使其成為一項須予執行或須予適當修訂的法定責任。現行的操作,並不保證會進行廣泛的研究或公眾諮詢,也不能當慣常程序不受尊重時,提供任何司法覆核理由。因此,政府倘有任何會無可避免地影響香港市民生活的一般取向時,市民將無法享有任何相關法律權利,而經常出現的情況是,當政府公佈新的策略性取向時,將不會進行任何具透明度的評估或諮詢。

新環境影響

總括而言,香港的環評程序只針對在一份過時清單上所列的潛在影響。1997年9月的技術備忘錄雖然述及空氣質素、水污染、廢物方面的影響,但未提及氣候變化、能源效益或光污染,這與外國在環境影響評估方面的前進做法大相逕庭。比如說,許多國家現時都將氣候變化全面納入其環評法例和實務中。歐盟委員會及美國環保機構近年在其環境影響評估中,訂立了一系列計算溫室氣體排放的方法。所有歐盟成員國在2017年前,須在其環評程序中正式納入對溫室氣體排放所產生影響的考慮。在近年,約有20%的中國環評報告評估了相關項目對溫室氣體排放的影響。對於會帶來大量溫室氣體排放的項目,奧地利、澳洲、加拿大、南非、英國及美國的法院亦規定,必須在其環評程序中納入對該等情況的考慮。最近期的情況是,新南威爾斯的土地及環境法院於2019年2月禁止洛磯山煤礦的開採,理由是從該處開採的煤,其燃燒會對全球環境產生不相稱影響;3月,哥倫比亞特區聯邦法院禁止懷俄明的石油及天然氣租賃出售,理由是監管當局並沒有考慮到該項目對氣候變化所產生的影響。

香港已承諾採取步驟緩減氣候變化,而環境影響評估將可助一臂之力。在項目層次作出周詳考慮,將可大大減少該項目在運營期間的溫室氣體排放,例如,提升發電廠及其他工業發展項目的有效標準,是避免延續「碳鎖定」的一項有效工具。在環境影響評估中,也可納入對適應氣候變化所作的考慮,從而確保相關項目在運營期限內,能抵受可預見的氣候變化影響(例如:熱浪、海平面上升、更強烈的颱風)。對氣候變化的緩減和適應所作的考慮,也是策略性環境評估範圍內的相關問題,從而在例如能源生產、運輸或城市規劃等方面的長期計劃和方案中,納入對氣候變化的考慮。

由於相關法律規定付之闕如,因此一些項目倡議者是以自願方式,就其項目對氣候變化所產生的影響進行評估。例如,香港機場管理局在2014年12月進行的一項研究得出如下結論:從2030年開始,第三跑道的運營所增加的溫室氣體排放為每年700萬噸二氧化碳(顧及全著陸和起飛操作,以及離境航班的全巡航(但非著陸航班的全巡航)等情況)。單是如此,便可注銷香港政府根據《香港氣候行動藍圖2030+》(不適用於航空領域)承諾減少的溫室氣體排放的三分之二。我們必須在今後數十載,不遺餘力地嘗試減少機場延伸項目對香港溫室氣體排放所產生的重大影響。然而,機管局只發表了一份長10頁的與該研究有關的摘要,而並無提及在隨後的整個環評程序中的溫室氣體排放問題。

迫切需要進行全面檢視

事實上,對《環評條例》進行全面檢視早應進行。改革可將環評程序從項目延伸至計劃、方案和政策,從而正式落實政府在透明法定架構中的現行操作。該項改革可就相關項目的篩選程序進行審視,以確保可能導致產生重大環境影響的項目均經過了特定的環評程序(不管其是否名列「指定項目」清單中)。該項改革可確保所有相關影響皆被納入考慮範圍(包括氣候變化、能源消耗及光污染),並在其趨於嚴重時致力將問題緩減,但特定項目所產生的影響假如並非重大,可無需予以詳細紀錄。改革可促進公眾的更有效參與,因它讓公眾能有更多時間閱讀、理解和評論環評報告。

環境保護署副署長區偉光(《環評條例》之父)將該條例形容為一項「活的文書」。但人們很難想像,當周遭環境都已發生重大變化,該生物體竟可20年幾乎原封不動。活的文書能適應各樣變化,《環評條例》亦應如此。

Jurisdictions: 

香港中文大學法律學院

Benoit Mayer教授為香港中文大學法律學院助理教授。他教授有關氣候、環境的國際法,是“The International Law on Climate Change”(劍橋大學出版社,2018年)的作者。

香港中文大學法律學院

Wu Lan是香港中文大學「能源及環境法法學碩士」課程的學生。