《證監會紀律處分罰款指引》(於2018年8月10日更新)– 背景及分析

2018年8月10日,證券及期貨事務監察委員會(「證監會」)在憲報刊登了經更新的《紀律處分罰款指引》(《罰款指引》)。證監會指出,該等更新將證券及期貨事務上訴審裁處(「上訴審裁處」)於2017年11月21日在滙豐私人銀行(瑞士)有限公司訴證監會(申請編號2015年第3號)一案所接納的多項原則「編纂為守則條文」。

經更新的《罰款指引》規定,「證監會在評估罰款的適當水平時,可以受不當行為影響的人數作為『乘數』。舉例來說,某受規管人士如違反《操守準則》,致使某金融產品不當銷售予三名人士,則證監會可就每名受影響人士施加不超過1,000萬元(即1,000萬元 x 3)的罰款。」

證監會在《證券及期貨條例》(《條例》)第194(2)條及196(2)條下的權力

「證監會可命令該受規管人士支付不超過下列金額的罰款(以金額較大者為準):

(i) 1,000萬元;或

(ii) 該受規管人士因失當行為而獲取的利潤/避免的損失金額的三倍。」

滙豐私人銀行(瑞士)有限公司訴證監會

匯豐私人銀行認為,證監會裁定案中存在六項違反《準則》的違規行為,但證監會「應考慮每項違規行為的單一性,而非每項違規行為是否已乘以…受其影響的各個不同客戶」;故可施加的最高罰款額是6,000萬元,亦即每項違規行為罰款1,000萬元(第417段)。匯豐私人銀行亦指出,他們從指稱的交易獲得的利潤總額為1,800萬元(第439 段)。

上訴審裁處裁定罰款4億元,亦即就每名受影響的投訴人而言,每項違規行為罰款500萬元。

「匯豐私人銀行」是首宗紀律處分案件,在評估罰款金額時,是以投訴人的數目作為「乘數」。上訴審裁處以極寬泛方式處理,使其符合第194(2)條及196(2)條的規定。

上訴審裁處「不接納辯方所指稱的,《條例》的相關條文只容許對每項被識別的違規行為施加一項罰款,若對相關成文法規作一般解讀,多個構成罪責的作為…即使屬相同性質,仍可能招致倍數的罰款額」(第418段)。上訴審裁處指出,「第196條所指的罰款,是與證券及期貨行業有關。該行業不但與香港的利益攸關,其自身也是一個可讓註冊機構獲得龐大利潤的行業」(第143段);「…為了給香港金融市場的穩健性提供更大保障,因此須作出嚴厲警告:業界必須遵循專業操守原則…如規避《操守準則》的規定,所施加的處罰將會更嚴厲,而並非僅僅是『營商成本』。」(第453段)

業界本希望匯豐私人銀行就法律觀點提出上訴,從而使第194(2)條及196(2)條的法律原則、演繹及適用性獲進一步的辯論和說明。上訴審裁處同意,證監會在評估罰款的適當水平時,可以以「投訴人的數目」作為乘數。證監會的《罰款指引》是以「每名受影響的人士」作為乘數,而實質上受影響的人士並非必然作出投訴。《條例》並沒有就「投訴人的數目」或「受影響的人士的數目」作出任何陳述。用寬泛的方式演繹《條例》,是否界定該等法律原則的最滿意方法?只有待下一宗上訴案件提起時,業界才有機會進行有關辯論。在目前,上訴審裁處接納的該等原則,已在《罰款指引》中被「編纂為守則條文」。

《罰款指引》

雖然乘數原則現時獲接納為其中一個處理方式,但《罰款指引》指出,該乘數處理方式「也許並不適合所有個案,並應就每一個案的實際情況來確定它是否適合」。

諾亞控股(香港)有限公司(「諾亞」)

2018年5月29日(亦即上訴審裁處下達「匯豐私人銀行」案的判決6個月後),諾亞在一項其根據《條例》第201條與證監會訂立的協議下,受證監會譴責和罰款500萬元。諾亞被指未能遵守五方面監管規定,即:認識你的客戶、產品盡職審查、合適性評估、提供予客戶的資料,以及銷售方面的監督及監控措施。該等違規行為與「匯豐私人銀行」一案中的頗為類似,當中涉及1,243宗潛在不當配對交易,總投資額約為5.23億美元。

證監會對該案並沒有採納「乘數」處理方式。在決定如何作出懲處時,當中的最顯著區別及證監會所考慮的因素(在紜紜因素當中),乃諾亞 — 委聘獨立檢討機構進行獨立檢討;承諾向證監會提交採取補救行動的報告;與證監會合作解決其提出的關注事項;及同意將款項返還受影響的客戶。凡此種種,皆在《有關與證監會合作的指引》所界定的「合作方式」範圍內。

結語

《罰款指引》應與《有關與證監會合作的指引》一併閱讀。在《罰款指引》下,證監會可廣泛地採取「固定」或「乘數」方式來作出罰款,視乎《有關與證監會合作的指引》中所述的各種情況而定。

Jurisdictions: 

香港大學金融實務教授