中國開啟PPP的新篇章:《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》正式實施

《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)自2015年6月1日起在中國內地正式施行,這是中國內地在加強「政府和社會資本合作」(“PPP”)方面,踏出了重要的一步。《管理辦法》旨在鼓勵境內外的社會資本,參與國內的基礎設施與公用事業的建設和營運。

《管理辦法》由國家發展和改革委員會、財政部、住房和城鄉建設部、交通運輸部、水利部、中國人民銀行等聯合共同頒布,被業界視為國內的基礎設施與公用事業PPP立法領域中最重要的法規之一。

對於有意參與國內PPP市場的潛在投資者、財務顧問、律師與會計師來說,深入了解《管理辦法》的內容和相關規定將會對其帶來重大幫助。

PPP模式在國內的發展

PPP模式在中國內地有超過30年的發展歷史。自1984年首個深圳沙角B電廠 「建設-運營-轉讓」(“BOT”)項目落地至今,PPP在中國歷經幾個重要發展階段。

第一個階段是從20世紀80年代中期直至21世紀初,當時有許多港澳台及其他外國企業參與了中國基礎設施建設(例如﹕高速公路與電廠),為中國經濟現代化作出了重要貢獻。第二個階段是從21世紀初直至2008年,當時有大量社會資本投入公共事業項目,藉此把握中國經濟高速增長所帶來的各種機遇。

從2009年開始,中國政府在環球金融危機後推出了4萬億元人民幣的經濟刺激計劃,為地方政府開展基礎設施與公用事業項目提供了充裕的信貸支持。然而,大量公共資金的投入,對社會資本在這領域的發展造成了一定影響。

《管理辦法》的重要性

《管理辦法》的實施標誌著中國開啟PPP模式發展的新篇章,尤其是在目前鼓勵社會資本參與基礎設施與公共事業可持續發展的經濟氛圍下。由於中國經濟下行壓力的增大,房地產市場低迷,及地方政府在發行債券方面受到更嚴格的管控等因素,地方政府現時在增加財政收入方面,面對一個更具挑戰性的環境。

2014年後至《管理辦法》頒布之前這段時間,國務院出台了一系列與實施PPP的相關措施,而《管理辦法》(當中訂明了PPP模式的基本原則) 是PPP立法領域中最重要的一項。

《管理辦法》的主要特點

《管理辦法》訂明基礎設施與公用事業特許經營項目的基本規則,而該特許經營模式是中國最普遍的一種PPP模式。《管理辦法》涵蓋的項目範圍,包括能源、交通運輸、水利、環境保護及市政工程。

以下是《管理辦法》的一些主要特點。

特點1:《管理辦法》確立一個系統性的框架

與過去的特許經營法規相比,《管理辦法》為特許經營項目確立了一個更系統、更為全面的框架,從而在特許經營項目的發展方面,為地方政府及投資者提供了更有效平衡雙方利益和風險的一般性指導。

儘管《管理辦法》的篇幅不多,只有60條,但當中涵蓋了基礎設施與公用事業特許經營的重要議題,其中包括《管理辦法》的適用範圍、對投資者的保護、融資安排、項目實施的進程等。

特點2:《管理辦法》加強對投資者的保護

《管理辦法》強調保護投資者的合法權益,這是該法的一個重要的立法宗旨,而在以往的特許經營法規中,從未作出過如此的規定。

《管理辦法》規定,政府與投資者之間必須訂立特許經營協議,以明確雙方之間的權利和義務,以及雙方所須承擔的風險。此外,《管理辦法》亦規定,各方當事人應當遵循誠實信用原則,按照約定全面履行義務,而該等義務的履行,不得受任何政府官員的變動,或政府部門的重組所影響。

《管理辦法》進一步強調,任何政府單位或者個人,均不得干涉投資者的合法經營活動。如果投資者認為其合法權益受到行政機關的侵犯,他有權提起行政覆議或行政訴訟。

特點3:《管理辦法》促進特許經營項目融資

鑒於特許經營項目需要大量資金,為了增加該等項目的可融資性,《管理辦法》在融資渠道方面提出了許多積極舉措。

根據《管理辦法》的規定,政策性銀行可以為PPP項目提供適當的優惠貸款利率,而對於符合條件的項目,貸款期限最長可達30年。《管理辦法》亦鼓勵金融機構以特許經營項目的預期收益作為相關抵押及還款來源。

此外,《管理辦法》允許特許經營項目採用廣泛的融資渠道,包括成立私募基金或引入戰略投資者,以及發行企業債券、項目收益債券和其他債務融資工具。

除此以外,《管理辦法》亦加強了對債權人權益的保障。例如,特許經營協議的條款倘有任何重大變更,從而對融資協議構成重大影響,便必須事先取得債權人的同意。特許經營協議若提前終止,則在協議終止前,政府或投資者必須與債權人事先協商一致。

特點4:《管理辦法》提高特許經營期限的靈活性

在《管理辦法》頒布實施以前,特許經營項目的經營期是以30年為限。但現時對於投資規模大,投資回報週期長的項目,《管理辦法》允許將其特許經營期限延長至超過30年。這項監管上的放寬,將可使民間資本投資於投資回收期漫長的項目,在財務方面更為可行。

特點5:《管理辦法》規範項目的實施進程

《管理辦法》將特許經營項目的實施程序加以規範化,讓投資者在相關進程上獲得更大的確定性。

項目實施方案 -國內縣級以上政府有關行業主管部門或政府授權部門(以下簡稱「項目提出部門」),均有權根據經濟社會發展需求以及有關法人和其他組織提出的建議等,提出項目。《管理辦法》對於特許經營的項目的立項標準亦作了明確規定。

項目評估 - 項目提出部門必須對其所提出的項目,制定具體的實施方案,且該部門可以委託專業機構評估有關項目的可行性。《管理辦法》對該實施方案及可行性評估的基本要求予以規定。

項目審批 -《管理辦法》旨在簡化審批程序和避免作出重複的審批,從而提高程序上的效率。

項目監督 -政府應當根據特許經營協議定期對特許經營項目進行績效評價,並將績效評價結果與特許經營協議約定的對價格或財政補貼的調整聯繫起來。

新篇章

《管理辦法》已為PPP項目的確立奠定了法律基礎,並加強了對投資者及債權人的基本保護。我們期望,這項法例將可以作為催化劑,推動中國PPP市場的進一步發展。


特別感謝區綺晴小姐(香港鐵路有限公司暑期實習生)協助翻譯本篇文章

香港鐵路有限公司 首席法律顧問 - 中國及國際業務

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