公職人員為何宣誓?

我相信《基本法》的起草者在草擬《基本法》時,從來沒有想到他們加上一項規定,要求行政長官、高級官員、法官、行政和立法兩會議員在就職時,必須宣誓擁護《基本法》,效忠中華人民共和國香港特別行政區,將來會有可能出現甚麼爭議。

畢竟,在過去一個多世紀,官員就職時所作的承諾宣誓(包括宣誓效忠),早已成為這殖民地政府的不可分割一部分。該項宣誓的誓言,載於《宣誓及聲明條例》(第11章)第IV部。它有助鞏固宣誓的延續性,而當香港的主權移交後,它仍然能夠在一個新建立的制度下有效適用。然而,鑒於香港近期所發生的政治事件(包括六名立法會議員被褫奪議員資格這一矚目的法庭案件,以及全國人大常委會於兩宗相關案件正在審理過程中,對《基本法》第一百零四條進行解釋),顯示香港在宣誓事宜方面確是存在著爭議。

這其實亦不足為奇,因為過去三百多年的英國法律史告訴我們,就職宣誓中的效忠元素,一直是用來作為宣示忠誠及壓制反對聲音的手段。有人為此而喪失生命,遭到監禁,又或是被處以巨額罰款。即使在今天,每逢英國的新一屆國會會期開始,英國的國會議員便需要宣讀效忠女王的誓言,而對於那些反對君主政體的政治人物來說,這是令他們感到為難的。

人們從電視轉播國會會期開始的情況中,也可以看到這些國會議員對該等宣誓形式所持的保留態度。已經去世的國會議員Tony Benn於1992年在國會宣誓時,以下列說話作為他的開場白:「本人作為一名共和政體的擁護者,我必須表達我的反對聲音,以及我為我的選民服務之目的,我謹此宣誓和確認......」。於2015年當選的工黨國會議員Peter Burgon在宣誓時說:「我作為一名堅信國家元首應當由人民選出的國會議員,為服務我的選民而作出如下宣誓」。著名的左派強硬分子Dennis Skinner (‘the Beast of Bolsover’)曾經如此宣誓說:「我莊嚴地發誓,如果女皇也肯繳納所得稅,我會真誠地效忠於她」。在2017年進身國會的議員中,有大約六名曾經在其宣誓聲明中加入了其他意思,表明他們認為下議院議員的最重要責任,是履行對選民的承諾,而並非效忠女皇。

這些英國國會議員的宣誓方式,雖然也許會令執行宣誓工作的國會書記官感到不悅,但他們並不會攔阻這些由人民直接選出的代表進身下議院。

一些熟悉議事程序的資深國會議員會更小心,避免在宣誓過程中說出一些模棱兩可的說話,但他們同時也會堅持宣誓所具的象徵性價值。

來自北愛爾蘭的新芬黨國會議員致力謀求分裂的愛爾蘭統一。他們基於其自身立場,因此不會表示宣誓效忠女皇,所以他們亦從來沒有進身英國下議院。出現此等情況的原因,是由於在選舉中獲勝的參選人,他們雖然根據選舉法擁有國會議員資格,但1868年通過的《承諾宣誓法》規定,他們必須首先宣誓效忠英王,才可進身下議院履行議員職務。

新芬黨的成員如此行事,是獲得其選民的認同和支持的,因此即使他們不能進身國會議事堂,他們的選民仍然會把票投給他們。現時的英國國會共有七名新芬黨成員,而選出一位不能在議會中代表自己的議員,也許是一種最極端的民主抗議方式。

議員就職宣誓的問題,源於英國歷史上經常被喻為最差劣的君主之一的亨利八世。

十六世紀三十年代初期,當時的英王亨利八世期望教皇克萊門特七世同意讓他解除與阿拉貢的凱瑟琳之間的婚約。然而,克萊門特七世拒絕了亨利八世的要求,亨利八世因此拒絕承認教皇在英格蘭享有任何權威,並更進一步將自己按立為英格蘭教會的最高領袖。他的此舉,讓他得以自由任命自己屬意的主教,以及收取信徒的獻金,而且更在1533年將他與凱瑟琳之間的婚約解除,並在同年確認他與安妮·博林(Anne Boleyn)之間的婚姻的合法性。

許多擔任公職的人(包括前大法官Thomas More)都不願意根據1534年的《至高無上法案》中的誓言進行宣誓。該法案要求公職人士須公開承認新訂立的憲政安排,並否定教皇在英格蘭享有任何權威。對於那些願意服膺於新體制的人,他們可因此而獲得獎賞(包括以低價購買被充公的教會財產),但1534年通過的《叛國法》,卻具有相當大的懲罰作用,讓那些對英格蘭的新國教抱持猶豫態度的人不得不無奈服從。

該法律將那些不願意承認亨利八世享有新頭銜的人判處叛國罪,而拒絕按上述規定作出宣誓的人,皆有可能被視作拒絕承認亨利八世享有該新頭銜。Sir Thomas More當時所面對的就是這樣一個情況,而他也是第一個根據《叛國法》被判定為有罪的人,並於1535年被斬首。

接下來的三百年,這「至高無上的誓言」之原來目的出現了變化。它的原意是為了肅清那些因為教皇的權威被削去而感到不忿的人,但後來,它成為一項有效調和各種宗教和政治爭端的工具。該等宣誓內容,不僅要求起誓人認同國王是這個國家及英格蘭教會的最高領袖,而且也要求他們放棄其他信仰及不得支持外國勢力。

需要進行宣誓的人,包括公職人員、軍官、地方政府官員、神職人員和國會議員。英國在十七世紀制定了《測試法》,目的是要在形式上,規限那些需要進行宣誓的人。該項法例規定,這些人需要出席英國教會的崇拜聚會,並且必須根據英國國教的儀式參加聖禮,而違反此等規定的人將被處以巨額罰款。

為了使人民在宗教和政治上趨於統一,當中所須付出的代價,就是讓部分國民被排除於公民社會之外。比如說,當時能夠接受高尚教育的機會相當有限,而在1832年以前,英國只有牛津和劍橋兩所大學,而它們都要求校內成員必須根據「至高無上的誓言」進行宣誓。最先受到此等政治閹割的,便是天主教徒。然而,由於後來所發生的宗教改革,導致出現了脫離英格蘭教會的新教團體;其後,再洗禮派、阿里安派和一神論者都加入了這些新教團體。

另一個處於邊緣而不受大眾關注的群體是貴格會。它是一個在十七世紀五十年代創立的基督教群體,其信徒以極為嚴肅的態度來遵守《馬太福音》第5章第34-37節中的命令和吩咐。這些經文說:「但是我告訴你們,甚麼誓都不可起。不可指著天起誓,因為天是上帝的寶座;不可指著地起誓,因為地是祂的腳凳;也不可指著耶路撒冷起誓,因為耶路撒冷是大君王的京城。又不可指著你的頭起誓,因為你不能使一根頭髮變白或變黑。你們的話,是,就說是;不是,就說不是。若再多說,就是出於那惡者」。因此,貴格會的信徒們不會向任何基督教神明起誓,而在17世紀50年代遷徙往英國的猶太人,也是基於此等明顯理由,不會作出任何基督教的誓言。

英國在十七世紀中葉爆發內戰,引發更多為了識別皇室或國會的擁戴者而作出的誓言。人們發現,每當出現君主或是國會更迭時,所宣誓效忠的內容也會隨之發生變化。任何人如果因為作出一些相互矛盾的誓言而感到良心不安,著名的國際律師John Selden給他們提供了一些實際的建議:「今天需要起誓的事情如此多,故起誓就好像吞藥丸一般,你必須將它整顆吞下去。要是你咀嚼它,你會嚐到它裡面的苦澀味。同樣地,要是你嘗試思考你所起誓的內容,你便會無法將這顆藥丸吞下去。」

到了十八世紀後期,當外國軍隊入侵英國,企圖扶植一位天主教君主的威脅減退後,事情便出現了變化。針對天主教徒的刑法再沒有被嚴厲執行,宗教信仰開始被人們視為只涉及個人良心的問題,而不再是一些為了國家安全利益著想,必須讓政府強加於人民的東西。

這時,人們開始對宗教信仰抱持懷疑態度,並從邏輯的角度來探索這方面的問題。英國的訟務律師兼政治學者傑里米·邊沁認為,人們要求上帝鑒察他們所作的誓言,這一想法是荒謬的。他在1817年出版了一本著作,當中主張廢除有關遺囑和承諾的誓言:「如果假設說,人類可以為了這一目的或任何其他目的,行使超越至高者的權力,而祂不得作出拒絕,那麼人類便成為了立法者和法官,上帝成為了治安官和執行者;人類是專制的君主,上帝是他的奴隸。這一想法是極其荒謬的。」[‘Swear Not at All’ (1817)]

當愛爾蘭聯同英格蘭和蘇格蘭,於1801年共同建立了「大不列顛及愛爾蘭聯合王國」後,情況便出現了重大轉變。愛爾蘭解散了其自身的議會,其議員成為英國下議院的議員。愛爾蘭的選民絕大多數是天主教徒,其政治領導人物Daniel O’Connell於1828年當選成為英國國會議員,而他本身也是天主教徒,因此為了那「至高無上的誓言」,他無法在英國國會就職,而他的支持者則威脅稱,他們將會在愛爾蘭海一帶發動武裝起義。

當時的政府也意識到必須作出改革,其後便於1829年通過了《羅馬天主教濟助法》,對「至高無上的誓言」作出修訂,使它亦為天主教徒所接受,而他們所選出的議員,也因此得以進入國會履行職務。不久之後,英國政府再通過類似辦法,使貴格會以及其他不同政見者可以通過確認而非宣誓,進身英國國會履行其職務。

1858年,猶太人亦循這一途徑進身英國國會,而緊隨其後的,就是無神論者。在一連串涉及一名北安普敦郡國會議員Charles Bradlaugh(他本身並沒有基督教信仰)的訟案後,無神論者在1888年終於獲得確認成為英國國會議員。然而,最後一個在英國獲得確認的群體卻是婦女。她們被排除於英國國會之外,原因並非因為她們自身的宗教信仰,又或是因為她們並沒有宗教信仰。在她們獲得確認,得以進身英國國會之時,那已是相隔40年後的事情。

在Bradlaugh宣誓就職時,「至高無上的誓言」已經淡化成為一個對君主效忠的簡單承諾,這情況一直維持了150年而並無任何改變。其內容是: 「本人(加入全名)謹此宣誓,本人會根據法律,真誠和信實地效忠國王/女皇陛下X,以及其繼承人和繼任人, 求上主幫助。」

這一較穩妥的宣誓形式,於19世紀引進香港,並一直沿用下來,直至1997年不確定政治環境的到來。在1985年之前,所有需要在香港進行宣誓的議員,全屬委任議員,因此不存在效忠方面的問題;之後,情況便出現變化。在殖民地時期的香港立法局,已經有一些議員是透過選舉產生。他們在宣誓時,有權選擇宣誓效忠女皇,又或是宣誓效力本港市民,而在大多數情況下,這些民選議員都是選擇後者。

令人感到可惜的是,《基本法》第一百零四條並沒有載入議員效力本港市民的另一選擇誓言,否則近期關於議員宣誓的憲政風波便應該不會發生。基於香港目前所面對的情況,我認為最恰當的做法,就是讓那些需要進行就職宣誓,但又對近期的人大釋法感到疑慮的人,採納大約四百年前的John Selden所提議的做法,就是:囫圇地嚥下去,對所要說的話,不必想太多。

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