從商用角度看無人機法規

無人駕駛飛機系統或無人機 的性能近年不斷提升,其在商業上的用途亦因而得到大大增進。儘管今天仍有人會將無人機視作基本的監測或視頻拍攝工具,但事實上,它已在商業上被廣泛應用:例如,土地測量人員可以透過運用測繪無人機,更快速、更安全地繪製地圖;保險理賠人員可以透過運用無人機,更有效地勘察受損毀的財產;農民亦可以透過使用無人機,對農作物進行監測和收集土壤數據。隨著無人機技術的進一步提高,它更大程度地改變了人們的日常生活。

儘管無人機具有巨大的商業潛力,但它同時也對公共安全和個人私隱構成明顯的威脅。也許,無人機所予人的觀感是,它好比一台飛行照相機,對重視私隱的人和由人駕駛的飛機構成重大威脅,因此其形象備受貶抑,而上述風險的存在,亦促使政策制定者採取保守的監管策略,在制定相關法規方面,主要(如非完全)著眼於對安全問題的考慮。

另一方面,其他有意開發無人機產業所蘊含的商業潛力的司法管轄區,它們現時正在採取措施,制定有利於發展無人機新技術的法規,以期充分把握這一契機,而它們的政策制定者亦認識到,隨著無人機市場的發展日趨成熟,未來將會更為重視能夠增強「偵測及回避」性能的軟件,實現自主飛行,並為接收不到GPS信號的地區提供導航協助。對於生產無人機的企業來說,簡化行政管理程序,制定對商用無人機飛行予以規管的具體法規,是測試新技術和推出新服務的重要基礎。

香港的無人機法規,主要著眼於對公眾安全的考慮(此舉是可以理解的,因為香港的人煙稠密,城市密度高)。然而,香港現時關於商用無人機飛行的審核制度十分繁複,以致無法充分應對現實商業情況。有鑒於此,香港政府在近年開始研究其他司法管轄區的法規,以更新目前與無人機之使用有關的法例。在經過一輪研究和檢討後,民航處於2017年12月提出了一系列的修訂,以期更有效地對無人機之飛行作出監管,並減輕商用無人機操作員的行政負擔。

現行的無人機法例

目前,所有的無人機擁有者或操作員均須遵守《1995年飛航(香港)令》(第448C章)(下稱「該命令」)之規定。該命令第48條訂明,任何人不得「罔顧或疏忽地導致或容讓任何飛航器對他人或財產造成危害」。除了該項不得對他人或財產造成危害的一般性禁令外,商用無人機的操作員還需要參照民航處所發出,對操作重量超過7公斤(不計燃料)之無人機所作出的指引(該指引可透過下列網址閱覽:http://www.cad.gov.hk/english/Unmanned_Aircraft_Systems.html)。

除其他事項外,該指引規定:

  • 只可在日間放飛無人機,並必須將其維持在操作員的視線範圍內;
  • 操作員在某地方操作無人機之前,必須事先獲得有關土地或物業之擁有人的同意,並必須進行飛行地點安全評估(如民航處提出要求,操作員必須向該處提交相關安全評估資料);
  • 一般而言,不得在任何機場(包括:香港國際機場、信德直升機場、石崗機場)的5公里範圍內操作無人機;
  • 無人機的放飛高度,不可以距離地面超過300呎;
  • 不得在任何人士、船隻、車輛或構築物的上空,或其50公尺範圍內放飛無人機,除非該等人士、船隻、車輛或構築物受無人機操作員的監控(但無人機起飛或降落時,除了是該無人機的操作員或與該次操作有關的人士外,不得讓無人機在任何其他人士的上空或他們的30公尺範圍內飛行);
  • 如果地面的風速超過20海里,任何人士不得放飛無人機(民航處亦規定,無人機的操作員必須配備手提風速表,以監測現場的地面風速);
  • 無人機的操作範圍必須由其操作員完全掌控,而起飛和着陸的地點,亦必須與公眾地方妥為分隔;
  • 無人機不得裝載任何危險物品,亦不得利用無人機將物件投放到地面上;
  • 在放飛無人機前,除非操作員能夠確定,該無人機的返航及降落機制於機件發生故障,或是其任何控制系統受干擾時仍能妥善運作,否則不得放飛無人機。

為商業目的或賺取報酬而進行的無人機放飛行動,必須事先獲得民航處的審批同意。該審批程序涉及多個步驟:

1. 無人機操作員倘若未取得上述同意,他/她必須首先獲得由民航處發出的註冊證明書和適航證明書,以證明該無人機確實處於適航狀況(根據該命令第3、7、100條的規定)。此舉涉及須向民航處提交兩份獨立申請表(參見第DCA 99號表格(申請飛機註冊),以及第DCA 46D號表格(申請適航證明書)),而有關的操作員必須透過該等表格,提供其所操作的無人機之詳細資料、以往的操作記錄,以及該操作員的個人資料。

2. 當操作員完成了無人機的註冊手續,並取得有關的適航證明書後,他需要在無人機放飛當天的至少28個工作日前,向民航處提交一份申請表及其他支持文件 (https://e-submission.cad.gov.hk/&common/cad/fcballon.nsf/uas?openform) ,以取得對有關飛行的核准。該申請表的其中一個目的,是要證明該無人機將會由「合資格」的駕駛員負責操作(民航處目前認可由英國發出的BNUC-S無人機駕駛員認證)。有關的支持文件包括:

a. 擬議的飛行路線;

b. 操作手冊-它涵蓋所有擬進行的飛行操作所應當遵守的程序,而它也是民航處所要求提供的一份重要參考資料。民航處會參照該操作手冊,評估該擬議的飛行其可行性和安全性,然後再決定是否發出許可證,並預期該名操作員將會按照該手冊的相關規定來進行無人機放飛(參見:http://www.cad.gov.hk/reports/UAS_operations_manual.pdf);

c. 該土地/財產擁有人的書面同意;及

d. 一份已充足投保的保險單副本。

3. 向民航處提交「使用飛機提供航空服務許可證的申請-無人駕駛飛機系統 (無人機系統) 」 。

4. 操作員必須事先取得「通訊事務管理局辦公室」對使用無線電頻率的同意,並須確保不會對航空交通操作和航空導航設備造成干擾。

在取得一切相關許可後,無人機操作員應當在每次放飛前和結束放飛後,給予民航處/機場控制塔台當值監督通知。此外,無人機操作員必須妥為保存每次放飛的記錄,並在民航處提出要求時,向該處提供有關資料。

由於無人機的註冊/審批程序較為繁複,因此有許多證據顯示,一些商用無人機的操作員(其工作經常受天氣和完工期限等難以預計的變化所影響)甘冒受懲罰的風險,而選擇不遵守有關的申請程序。此外,規定商用無人機操作員必須在其擬進行放飛的日期之前,事先提交與是次放飛有關的詳細資料,這也許會與現實商業情況不符(比如說,負責錄像製作的工作人員,其接獲工作任務通知的時間,通常只有一至兩個星期)。

為香港制訂無人機策略

民航處委託了一家顧問公司,就如何更有效管制無人機的放飛進行研究,以作為持續更新現行法例之工作的一部分。去年12月,民航處匯報了從該項研究所得出的一些主要建議,而當中提出了若干初步意見:

1. 建立一個關於無人機及其操作員的網上註冊系統;

2. 將無人機所涉及的風險,分為三個不同風險類別:「低風險」(無人機重量少於250克);「中度風險」(無人機重量介乎250克至7公斤之間);及「高風險」(無人機重量超過7公斤),而每一個風險類別,將決定每一架無人機所須遵守的註冊規定及其飛行參數(這一以風險為本機制,有別於現時所實行的以目的為本機制-即是:不論無人機的大小,在進行商用無人機放飛之前,一律須獲得民航處的事先批准);

3. 規定無人機的操作員必須接受適當培訓和投購相關保險(具體的要求,須與無人機的風險類別相稱)。

民航處所作的修訂,大致上是參照美國在無人機方面的相關規定,而美國的聯邦航空管理局(下稱「聯邦航空管理局」)亦設立了一個無人機註冊和標識系統-那是一個以網絡為基礎的註冊系統,將所有無人機涵蓋在內(不論其用途為何),而那亦是進行無人機操作所必須符合的一個先決條件。非閒暇用途無人機的擁有者,必須向聯邦航空管理局提供其姓名、地址(包括電郵地址)、無人機製造商、模型名稱和序列編號。所提交的資料,將會存放在一個對公眾開放的數據庫中(但個人的姓名和地址,只供聯邦航空管理局和執法機構查閱)。此外,為了促使相關人士遵守無人機放飛的相關規定,這些人士如果並無註冊,又或是並無適當地為無人機進行標識,他們最高可能會被判罰款25萬美元,又或是被判監最多三年。

發揮商業潛力

聯邦航空管理局除了其註冊系統外,它的《小型無人飛機規例》(《第107部》),也是許多欲規管商用無人機飛行之司法管轄區所參照的模式。該規例容許擁有遙控駕駛員證書(如要取得這項證書,申請人必須通過一個測試,並須繳交150美元的測試費用)的人士,可於下述情況放飛商業用無人機:白天;操作員的視線範圍內;該處為不受管制的空域;以及,該無人機不會飛越沒有參與操作它的人士的上空。聯邦航空管理局目前正在制定一些於未來執行的規則,就無人機在人群上空飛行(亦即在擁擠的區域內飛行)及無人機的遠距離辨識作出規管。此外,聯邦航空管理局亦計劃進一步制定與下列情況有關的規則:夜間飛行;在較長的距離操作;以及,由單一名操作員同時操控多架無人機。

聯邦航空管理局明確知悉,該等規則有助推動商用無人機產業的發展方向。事實上,生產無人機的企業現時已可通過取得聯邦航空管理局的特別豁免,而免除遵守《第107部》的規定,前提是它們必須能夠證明,其所擬進行的操作將可安全地進行,並符合一些額外標準。該等豁免所附加的額外安全規定包括:相關人士如要獲得在夜間進行放飛的豁免,便必須在無人機上安裝可於三哩外察覺到的照明燈,並且須為有關的無人機操作員提供夜間放飛訓練。

這一豁免制度,為聯邦航空管理局提供一個有效途徑,使其得以在相關的新規定付諸實施以前先進行有關測試,從而獲得對該等監管的專門認識。目前已有一些機構在這方面取得了優勢:美國的新聞機構CNN於2017年10月成功地就其商用無人機操作牌照取得了豁免,讓其無人機得以在戶外的人群聚集地方(不論其擁擠程度如何)上空放飛,飛行高度最高可達150呎。

香港的現行法例與民航處所提出的修訂建議,皆沒有明確制裁或禁止屬於試驗性質的無人機放飛。直至今天,我們仍然不大清楚,在批准無人機為新的商業應用而進行測試,民航處對此的取態是如何。由於民航處所提出的修訂建議將會進行公眾諮詢(預計會在年中完成),因此如果民航處能夠向傳統航空業界以外的持份者徵詢意見,這將會是明智之舉。來自無人機專家、軟件公司和終端用戶等各方面的綜合知識和經驗,將有助提高我們對無人機潛在用途的了解,並有助我們識別技術和基礎設施方面的限制。

私隱問題

另一個未被重新廣泛檢視的監管領域-是個人私隱領域。事實上,許多司法管轄區(包括香港)在處理無人機所構成的潛在威脅方面,仍然依賴現行的私隱法例。

在香港,所有無人機操作員均必須遵守《個人資料(私隱)條例》(第486章)。然而,該條例在草擬時,並沒有將遙控照相機納入考慮範圍。為了彌補這一缺口,「個人資料私隱專員公署」在2015年3月發出了《閉路電視監察及使用航拍機指引》(參見https://www.pcpd.org.hk/english/resources_centre/publications/files/GN_CCTV_Drones_e.pdf)。該指引提醒無人機操作員(即負責操作該些配有照相機裝置的無人機的操作人員),他們須受《個人資料(私隱)條例》(包括當中的「資料保護原則」)所規管,並負有尊重個人私隱的責任。此外,該指引亦就錄像、處理所拍攝的圖像、保留,以及為圖像傳輸加密等方面提供指引。然而,該等指引並不具備法律效力,故政府在評估該等涉及無人機的公共罪行時,仍必須以《個人資料(私隱)條例》或其他現行法例作為依據。

現行的資料私隱保護制度是否應當、以及應如何發展,從而應付無人機對私隱所帶來的挑戰,這在未來數年仍然有待觀察。制訂新的無人機管理法規,從而促進相關技術和產業的潛在發展,無疑將能令香港受惠。一項具有前瞻性,並能夠充分考慮無人機所具備的商業潛力的政策,定必有助我們的本地產業蓬勃起飛。

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