概述檔案法諮詢文件

引言

歷史檔案是決策、行動和記憶的紀錄,是代代相傳的獨特且不可替代的遺產。 歷史檔案及檔案也是政府據此承擔責任的工具。管理妥善的歷史檔案及檔案幫助人們明白“政府行動所涉及的人、時、地、方法和因由”。因此,歷史檔案對於良好管治而言是十分重要的。

在香港,政府檔案的管理及存檔工作由行政制度規管。政府檔案處(簡稱“檔案處”),負責監督政府檔案的整體管理工作,確保檔案得以妥善管理,而具有歷史價值的則獲挑選以作保存和供公眾取閱。政府各決策局及部門(簡稱“局/部門”)須按照政府發出的行政指引和規定,訂立各自的檔案管理計劃管理其檔案。

這個公共檔案管理行政制度近年一直受到監察,例如有思匯政策研究所在2007年發表的報告書和在2011年發表的報告書、 審計署2011年發表的報告書及申訴專員2014年發表的報告。 一些報刊文章及其他刊物也載有相關評論。

本文重點介紹一些有趣味的議題,以激勵公眾,特別是法律界人士回應諮詢文件:-

  • 檔案處的管治;
  • 檔案處的行政及運作 - 開立檔案;
  • 檔案相關法例對檔案管理行政指引的影響;
  • 公共檔案管理制度的遵從規定架構;
  • 為香港訂立檔案法?及
  • 公共檔案管理制度的涵蓋範圍。

檔案處的管治

現時,檔案處隸屬政務司司長辦公室轄下的行政署。在制度上,沒有外界機構向檔案處提供意見。

在澳大利亞、英格蘭、愛爾蘭和新加坡,檔案管理機關的行政首長隸屬一名負責的部長管轄。該部長可就有關行政首長履行其法定職責及職能方面,向其發出指示。 新西蘭的情況則屬例外。 雖然新西蘭檔案館也隸屬一名部長管轄,但《2005年公共檔案法令》明文規定總檔案主任須獨立行事,不受部長的指示規限。

澳大利亞、英格蘭、愛爾蘭及新西蘭均已根據檔案法成立諮詢委員會(但新加坡則沒有)。諮詢委員會的職能主要是就檔案保管及歷史檔案事宜,向部長提供獨立意見。澳大利亞、愛爾蘭和新西蘭的諮詢委員會和新加坡國家圖書館管理局都必須向部長提交年報,年報最終會提交議會。

諮詢問題1

(i) 檔案處在政府內的現行編設位置應否維持下去﹖

(ii) 如第(i)段的答案是否定的話,檔案處的編設位置應如何改變,而你的提議理由何在?

(iii) 是否有需要委出諮詢機構,就公共檔案和歷史檔案的管理事宜提供意見?

(iv) 如第(iii)段的答案是肯定的話,該諮詢機構的角色、組成及職能應該如何?

檔案處的行政及運作 - 開立檔案

小組委員會研究的一個方面為開立檔案的責任。在澳大利亞和新加坡,促進檔案的開立皆分別被列為澳大利亞國家檔案館和新加坡國家圖書館管理局的職能之一。新西蘭最為嚴格,對公共辦事處或地方主管當局施加積極性的法律責任,規定其須開立檔案,若故意或因疏忽而違反這項責任即構成刑事罪行。英格蘭《1958年公共檔案法令》及愛爾蘭《1986年國家檔案館法令》均沒有就開立檔案的責任作出規定,但英格蘭國家檔案館則公布了這方面的指引。除新西蘭外,經探討的其他司法管轄區的檔案法均沒有條文對公共主管當局或其職員施加特定的開立檔案責任。沒有開立檔案一事本身,亦並不被這些其他的司法管轄區列為刑事罪行。

在香港,雖然總務通告第2/2009號:《檔案管理的強制性規定》(簡稱“《總務通告09》”)沒有指明開立檔案屬強制性規定,但公職人員在職責上須開立和收納足夠但不過量的檔案,而失職者可能會受到紀律制裁。

諮詢問題3

(i) 現行開立公共檔案的責任(受公務員總務規例以及有關開立和收存檔案的指引所規限),是否足以確保檔案的妥善開立?

(ii) 如第(i)段的答案是否定的話,現行責任有何地方可以改善,而你的提議理由何在?

檔案相關法例對檔案管理行政指引的影響

行政規則及指引本質上並無法律效力。 當檔案處發出的規則及指引,與對檔案管理有影響力的法律互有衝突時,概以後者為準。受到關注的是,這些行政規則及指引,乃與法律一樣旨在達到重要且正當的目的,故兩者出現矛盾時,不應總是以後者為正宗去解決。

在諮詢文件中,小組委員會會主要透過討論思匯政策研究所具體提及的兩條條例,探討上述關注的課題。 該兩條條例即 (1)《個人資料(私隱)條例》(第486章)和 (2)《普查及統計條例》(第316章)。

諮詢問題7

(i) 現行的第486章,是否已在保存歷史檔案與保障個人資料兩者之間,取得適當的平衡?

(ii) 如第(i)段的答案是否定的話,

(a) 你認為適當的平衡為何?

(b) 可採取甚麼其他措施,以達致此平衡?及

(c) 你的提議是基於甚麼理由?

諮詢問題8

經仔細研究後,小組委員會的初步看法是應效法有保存普查資料的司法管轄區的做法。

(i) 普查統計表格在普查工作進行後應否予以保存為歷史檔案?

(ii) 如第(i)段的答案是肯定的話,應否規定須徵得所涉個人的同意,作為可保存其普查統計表格的先決條件?理由為何?

公共檔案管理制度的遵從規定架構

關於香港的檔案管理行政制度,有另一觀點認為,檔案處缺乏有效措施,以確保各局/部門遵從相關規則和指引。

在香港,在2009年4月發出的《總務通告09》載述了各局/部門應遵從的檔案保管的強制性規定。 《總務通告09》所訂的其中一些強制性規定包括:

  • 列印電郵檔案後歸檔;
  • 根據相關的存廢期限表,把具有歷史價值的檔案移交檔案處;
  • 在銷毀檔案前,先徵得檔案處處長的同意,並確保妥善監察檔案存廢程序;及
  • 採取適當安排以確保妥善保管和貯存檔案,並調查檔案遺失或未經授權銷毀的事件,以及考慮是否需要採取紀律處分或其他行政措施。

公務員如不遵從《總務通告09》或其他與檔案管理有關的政府規例及通告的規定,可受到紀律處分。可能的罰則包括口頭或書面警告、譴責、嚴厲譴責、降級、迫令退休及革職。根據檔案處,在2015至2017這三年期間,有關的局/部門曾對12名人員採取紀律處分,共涉及11宗遺失或未經授權銷毀檔案的個案。

值得注意的是,澳大利亞、愛爾蘭及新加坡的檔案法沒有提及不遵行其所訂責任及規定的後果為何,但有把某些嚴重行為(相類於盜竊、刑事損壞等行為)定為罪行。

在澳大利亞,根據《1983年歷史檔案法令》,對聯邦檔案作出某些特定行為可招致刑事制裁。 這些特定行為包括並非在法律或澳大利亞國家檔案館的規定或准許下,又或並非按照已獲批准的作業方法或正常的行政慣例,而銷毀或以其他方式處置、移交、更改及損壞聯邦檔案。 此外,除非按照法律規定,又或經澳大利亞國家檔案館許可或按照其批准的作業方法而行事,否則任何人作出導致已存在超過15年的聯邦檔案有所增補或更改的行為,亦屬犯罪。

在愛爾蘭,《1986年國家檔案館法令》訂明,任何人非按法律規定而從愛爾蘭國家檔案館移走歷史檔案,或隱藏或損壞歷史檔案,又或未經愛爾蘭國家檔案館館長同意而移走或銷毀歷史檔案,即屬犯罪。

在新加坡,《國家圖書館管理局法令》訂明以下行為屬罪行:任何人(i)未經國家圖書館管理局書面准許,而把任何公共檔案帶出或送離新加坡;(ii)在任何公共檔案上書寫、加上標記或註記,又或以其他方式塗污任何公共檔案;或(iii)毀壞、除去或以其他方式損壞任何公共檔案。

另一方面,英格蘭的《1958年公共檔案法令》沒有罪行條文,而大致上採取“點名批評”的做法。相比之下,新西蘭的《2005年公共檔案法令》則明文規定,故意或因疏忽而違反或沒有遵從該法令的任何條文,即屬刑事罪行。新西蘭訂明不遵從《2005年法令》的任何條文即屬刑事罪行的做法,在小組委員會研究過的其他司法管轄區中,似乎並非共通特點。此外,全部五個司法管轄區均透過提交年報的方式,由國會進行審查。

雖然制裁可阻嚇違規情況,但培訓和教育對提升遵從規定的文化可能更具成效。檔案處負責為各局/部門的檔案管理人員及一般檔案使用者提供培訓,形式包括舉辦課程、專題或內部研討會、簡介會及工作坊等。 在澳大利亞、英格蘭、愛爾蘭、新西蘭及新加坡,檔案管理機關亦就檔案及歷史檔案管理提供培訓、指引或意見。

小組委員會的初步看法是,良好的公共檔案管理制度,必須設有足夠及有效的措施,以確保有關規定得到妥善遵從。 雖然這些措施可以用法律或強制性規定這些較嚴厲的方式來實行,但其他旨在加強妥善檔案管理文化,以及提高有關意識的措施,也同樣重要。

諮詢問題10

(i) 現有措施是否足以確保各局/部門遵行其檔案管理責任?

(ii) 如第(i)段的答案是否定的話,你會提議採取甚麼額外措施,而你的提議理由何在?

為香港訂立檔案法?

小組委員會認為一方面既有支持在香港制定檔案法的考慮因素,另一方面在實施上亦有實際要關注的事項。 經衡量後,小組委員會的初步看法是確有理據支持訂立檔案法,以進一步加強香港公共檔案及歷史檔案的管理、保護和保存工作。

諮詢問題11

你認為是否有理據支持訂立檔案法,以加強現行的公共檔案及歷史檔案管理架構?理由為何?

公共檔案管理制度的涵蓋範圍

有評論指現有檔案管理制度的涵蓋範圍太窄。現時除了各局/部門外,香港只有廉政公署和香港金融管理局這兩間公共機構遵從政府所公布有關檔案管理的強制性規定。

從小組委員會研究的海外司法管轄區可見,就如何界定公共機構而言,並無一個統一的模式。 同樣地,除了新西蘭有以清單列出有關決定某機構是否“公共辦事處”的考慮因素外,不易看到在界定時還有甚麼基礎理據或準則。 各司法管轄區的檔案管理機關對公共機構檔案管理工作的監督程度也並不相同。

本小組委員會進行了兩輪調查(分別於2016年6月及2017年2月進行),以便取得有關香港公共機構的檔案管理系統和作業方法的資料。 前述調查結果確實令人懷疑到,起碼就現時情況而言,香港的公共機構整體上是否已準備就緒並願意一如申訴專員所建議般,被納入強制性統一檔案管理制度的涵蓋範圍。

小組委員會的觀察是,鑑於各公共機構在性質、職能、架構、權力、規模及資源方面相當多元,故此不論根據現行行政制度或通過立法向其推行強制性統一檔案管理制度之前,必須審慎考慮公共機構的個別情況(如有需要,事前可進行諮詢或溝通)。 無論如何,香港目前欠缺合資格的專業檔案人員,這可能會構成一大挑戰。

在受涵蓋公共機構的範圍方面,小組委員會的初步看法認為效法英格蘭、愛爾蘭、新西蘭和新加坡的做法會較為可取,即不時列舉應受公共檔案管理制度規管的特定機構。 至於檔案管理機關的監督程度,小組委員會認為採用“針對個別情況處理”的方式會較恰當。

諮詢問題12

(i) 你同意小組委員會的初步看法嗎?

(ii) 如第(i)段的答案是否定的話,理由為何?

諮詢

小組委員會相信政府檔案是構成屬全民擁有的社會共享遺產不可或缺的一部分,因此在第4章至第10章提出(並在第11章再次臚列)多條諮詢問題,藉以讓盡可能多的公眾人士參與是次諮詢工作。

Jurisdictions: 

香港法律改革委員會

檔案法小組委員會的主席

廖長城先生,執業資深大律師,為香港法律改革委員會檔案法小組委員會的主席。在多年的公職生涯中,他曾擔任高等法院原訟法庭特委法官、香港法律改革委員會成員及其轄下版權法小組委員會成員等公職。他於2008年獲頒金紫荊星章。