香港保險規管新時代的來臨

《保險公司(修訂)條例》(下稱《修訂條例》)的第一部分,已於2015年12月7日生效。它被稱為「保險業在過去30 年間的最重要規管改革」1,並標誌著一個重要新里程的到來。

《修訂條例》給香港保險業的現行規管架構帶來了重大變動,並使它可以與其他領先的國際金融服務中心接軌。《修訂條例》的主要政策目標是:

  • 確保保險業的規管架構能與時並進,以促進保險業的穩健發展,並為保單持有人提供更佳保障﹔及
  • 遵循「國際保險監督聯會」(IAIS)的核心原則,即是﹕保險監管機構應當在財政和運作上獨立於政府及業界。

在這情況下,《修訂條例》進行了兩項基本改革,就是﹕成立獨立的「保險業監管局」(下稱「保監局」)﹔及以獨立的「保監局」制度來取代目前的保險中介人自律規管制度。由於改革的幅度龐大,因此該項新制度將會分階段實施,而本文將對此作一概述。

《修訂條例》歷經數年草擬,而在這期間,保險業界積極進行相關游說工作。在立法過程中,有多項備受關注的議題曾被提出(而本文將論述當中的一些關鍵議題),但其餘問題將會如何作出處理,這仍有待我們的觀察。我們會在下文概述於這一新制度下,若干值得我們關注的重要事項,而現行法例將會重新稱為《保險條例》。

新制度實施的指示性時間表

該新制度正在分三個階段實施:

第一階段(2015年底):成立「臨時保險業監管局」(PIA)- 這是一個並不具備規管職能的臨時機構,它將會與「保險業監理處」(下稱「保監處」)並存。根據計劃,適用於保險人的附屬法例及相關指引,將會在第二階段實施前擬備妥當。

第二階段(2016年底):「臨時保險業監管局」將會正式命名為「保險業監管局」(下稱「保監局」)。屆時它將會取代保監處,負責執行保監處的原來職務,而保險中介人的自律規管制度將會維持不變。

第三階段(2018年底-2019年初):「保監局」將會從三個自律規管機構(分別為「香港專業保險經紀協會」、「香港保險顧問聯會」及「保險代理登記委員會」)2(下稱「自律規管機構」)的手中接管規管保險中介人的職能。在新的發牌制度實施前,該些已經向自律規管機構有效註冊的保險中介人,將會一律被當作是新制度下的持牌人, 為期三年。

該等在2015年12月生效的條文,已就臨時保險業監管局的成立及相關事宜作出了規定。

「保監局」的成立

「保監局」將會作為一個獨立法人團體,並設有非執行主席、行政總裁,以及至少六名其他董事,而當中大多數會是非執行董事。「保監局」將會有至少兩名具備保險業知識或經驗的董事,而其他董事則具有精算、法律、會計、消費者事務或其他方面的經驗。

保險監管機構的兩大規管職能為﹕對保險人進行審慎規管(以確保保險人財政穩健)﹔及對保險人和保險中介人的操守作出規管。「保監局」的法定職能將會另外包括促進「保險業市場的可持續發展」和行業的競爭力,並協助「維持香港金融的穩定」。

「保監局」將會委出各個業界諮詢委員會,以處理一般性的保險業務及長期業務。此外,該局也可增設額外的業界諮詢委員會以處理專案事宜。

提高對保險人的企業管治要求

《修訂條例》引入了「管控職能」概念 - 這與例如英國和愛爾蘭的可比保險制度相類似。在「保監局」的成立初期,它的管控職能將包括風險管理、中介人管理、合規規定、財務控制及內部審計,而財政司司長可藉發出通知作出其他指定。

在擴大現行需要方面,保險人委任董事、「管控要員」,以及委任獲授權保險人的精算師、控權人等,必須獲得「保監局」的批准,而該等人士在獲得委任、首度取得控制權時及之後,必須符合「適當性」的規定。「保監局」將會藉守則或指引來就該等規定作出指導。

新的查察、調查及紀律處分權

為了加強對保單持有人的保障,《修訂條例》賦權「保監局」向持牌人及受規管人士進行查察、調查,和施加紀律處分。由於保監處目前只擁有干預的權力,但並不擁有例如進入處所查察、調查或作出譴責的權力,因此《修訂條例》是大大提升了保險監管機構的目前地位。「保監局」的查察員獲賦權(這與證券及期貨事務監察委員會(下稱「證監會」)的現有權力類似)進入業務處所進行視察,並進行文件複印和作出查訊。如果「保監局」有合理理由相信某人違反了《保險條例》的規定,又或是某人並非適當人選,又或是犯有不當行為,則「保監局」可對有關事宜進行調查。它可以要求有關人士交出紀錄或文件,或回答有關問題,或要求藉法定聲明來核實有關人士的回答。此外,「保監局」也可以向裁判官申請手令,要求獲得授權進入處所,從而進行搜尋、檢取及取走有關的紀錄或文件。對此等權力擴大的一項重要保障措施,就是規定有關人士在此等情況下所作出的回應及聲明,將不會被法庭接納作為在刑事訴訟程序中起訴他的證據(除非他本人未能配合相關的調查/查察,或是觸犯了其他相關法例)。

就對銀行的保險中介人活動作出規管而言,《修訂條例》規定,倘若獲得行政長官批准,「保監局」可將其查察和調查職能轉授予香港金融管理局(下稱「金管局」)。這與金管局現時與證監會之間,就銀行所進行的證券及期貨受規管活動的現有安排相類似,而此舉應能確保在規管上的一致性,並盡量減少在規管上的重疊。

「保監局」所獲賦予的權力,將會比保監處現時所享有的權力為大,而對於保險人或受規管人士的不當行為或未能符合適當性等情況,「保監局」將有權對其作出紀律處分。「保監局」所實行的制裁,將會包括撤銷或暫時吊銷保險中介人的牌照或是保險人的授權,或作出公開或非公開的譴責或罰款。倘若保險人觸犯了罪行,而個別的控權人、董事及管控要員曾經對此給予同意的話,又或是由於他或她的疏忽或不作為所導致,該等控權人、董事及管控要員便有可能需要承擔刑事法律責任。

對保險中介人及其負責人員實施的發牌制度

現時由數個自律規管機構對保險中介人進行規管的保險中介人制度,將會被一個由「保監局」直接執行的法定發牌和規管制度所取代。

為了盡量減少相關人士對該制度的規避,《修訂條例》引入了一個以活動為基礎的制度,規定所有從事或顯示自己從事「受規管活動」的人士,均需要領有由「保監局」發出的牌照,有如證券及期貨領域所作的規定一般。「受規管活動」的範圍很廣,涵蓋(1)與安排或洽談、邀請或企圖誘使任何人訂立保險合約等有關的作為﹔(2)與提供保險意見有關的作為﹔及(3)與在業務過程中或為報酬而銷售保單及處理售後跟進事宜等有關的作為(惟有關的領牌規定,可在若干情況下獲得豁免)。

新架構將沿用現時的自律規管制度所採用的五種保險中介人牌照分類方式,包括三個保險代理人牌照類別,及兩個保險經紀牌照類別:

  • 保險代理人:代理商、個人代理人和業務代表﹔及
  • 保險經紀:經紀公司和業務代表。

此等牌照分類方式,在有關的過渡期結束後可能會再作檢討。

持牌人需要令「保監局」信納他是適當的人選,而當中需要考慮的若干衡量因素包括﹕財務狀況、資歷、誠信,以及在遵從監管規定方面的往績。

另一項新規定是,持牌的公司中介人必須委任至少一名負責人員管理其在香港經營的中介業務,而該名負責人員的委任,必須獲得「保監局」的認可。這同樣與證監會的現行規定相類似,但證監會是要求每項受規管活動,必須至少委任兩名負責人員。

無論是在法律上還是在實務上,保險代理人都是代表作出相關委任的保險人行事,而經紀人則是代表保單持有人(及潛在保單持有人)行事。新制度維持兩個中介人類別及其角色之間的區別,並在當中作出了若干修訂。所建議進行的修訂,有可能會改變現行的法律責任範圍,並會凌駕普通法的地位。因此,保險人對此表示關注,而最後確立的《保險條例》明確指出,保險人雖然不能就其委任的保險代理人所簽訂的合約或所處理的有關業務,限制或豁除其所須承擔的法律責任,但因著代理人法例的演變和發展,倘若某保險代理人的作為是在其權限範圍以外,而該保險代理人是在其客戶對其作為作出依賴以前,已將有關情況向其客戶作出披露,那麼在這情況下,保險人將不須對該名保險代理人的作為承擔法律責任。

對保險中介人的操守要求

《修訂條例》訂明了保險中介人的法定操守要求,而相關的廣泛原則亦已經在法例中載明,並通過對規則、守則及指引的制訂來加以補充。

一直以來備受業界嚴厲批評的,是該項關於「其行事須誠實、公平、符合有關保單持有人[或有關潛在的保單持有人]的最佳利益」規定。業內人士擔心(1)這項並無任何限制的法定要求,有可能會為客戶提供了起訴業界的法定因由﹔及(2)由於保險代理人須為對其作出有關委任的保險人之利益行事,而他們在了解相關產品方面,並不能夠超越對其作出委任的保險人之界限,故此等情況將會使保險代理人陷入困難之中。

然而,政府的看法是﹕「最佳利益」的規定對香港保險業而言,其實並非任何新鮮事(例如,它可見諸香港保險業聯會所發出的關於壽險轉保的現行指引中),而所通過的法例亦訂明,違反所指明的操守規定,其本身並不會導致任何人可在任何司法法律程序中被起訴(但有可能需要面對紀律行動的處分)。因此,關於「最佳利益」的規定,並不會對在普通法下的權利,或對沒有遵守《保險條例》的其他條文而可提起訴訟的範圍構成任何影響。

成立「保險事務上訴審裁處」

其中一項的主要制衡措施,是成立「保險事務上訴審裁處」(IAT)。保監處的某些決定在目前可以上訴至財政司司長,而「保險事務上訴審裁處」將會是一個獨立的準司法機構,負責覆核指明的決定,並對在覆核中所產生的問題或爭議點作出裁定。

資金

長遠而言,「保監局」的目標是作為一個由其自身及由保險業提供資金運作的機構,無需任何公帑的支持。根據建議,政府將會在初期提供500億港元作為「保監局」成立後的運作費用,之後,它將會藉徵費(百分之七十)及用戶和牌照費(百分之三十)來維持運作所需。據我們所知,在「保監局」成立的首五年,中介人牌照費將會獲得豁免,而徵費及其他相關費用將會在附屬法例中列明。

結語

香港所進行的此等改革是值得我們支持的,因它有助吸引國際及亞洲區內的保險集團前來本地開業,而這將有助香港發展成為一個全球保險業中心。此外,就遵守「國際保險監督聯會」的核心原則而言,「保監局」的成立事實上也是一項勢在必行的舉措。由於在某些情況中,保險與證券及期貨的相類規定存在一定的類似性,因此「保監局」的成立,可以使香港各個金融服務業在規管的方式上更趨於一致。

然而,《修訂條例》的實施,將會給保險人帶來在合規和管理方面的更繁重責任(尤其是對獲授權的機構和人員在企業管治與適當性等方面的要求有所提高),因此我們應當對有關情況作出監控。廣泛而言,此等改革對整個保險業(及最終對保單持有人)而言,將會是一項積極而正面的發展,但假如它導致業界需要為此付出不必要的繁重高昂代價,便有可能會迫使力量較為薄弱的經營者離場,從而導致競爭減少。但不管如何,對於保險中介人能夠成功整合,我們肯定是樂見其成。

就如其他主要金融服務中心的情況一般,當所實行的制度逐漸趨於成熟,它必然會開始發展和作出調適,而在整個漫長的旅程中,這項改革無可否認會是一個重要的起步點。


1. 立法會參考資料摘要C2/2/50C。
2. 香港專業保險經紀協會、香港保險顧問聯會 、保險代理登記委員會。

諾頓羅氏富萊特 合夥人

Emma de Ronde是諾頓羅氏富萊特駐香港的合夥人。Emma de Ronde是一位企業事務的合夥人,在跨境合併收購、國際股權資本市場和企業諮詢工作方面,擁有豐富的經驗。她獲尊崇為一位充滿活力和有商業頭腦的交易促成者,並因行事務實和能促成交易而享有聲譽。在2013年,Emma被評為 Financial News 40位40歲以下的一位新星: 法律服務的新星。在2015年,Emma被評為其中一位Asian Legal Business 40位40歲以下新星。在2017年,Emma獲2017年度「一般企業諮詢客戶選擇獎」。