香港的難民及免遣返法:設立統一審核機制

作者: 帝理邁主管,帝理律師行

帝理邁律師論述與難民及「免遣返」法例之重大發展有關的最新情況。 

前言

「統一審核機制」是一個審核「免遣返」保護聲請(包括酷刑或殘忍、不人道或侮辱之處遇或懲罰及/或迫害)的更全面(兼期待已久的)審核機制。它的設立,是一項值得歡迎的發展,並標誌著香港法律一個新範疇的開展。然而,這項新發展也並非沒有需要檢討的地方。

人們對「統一審核機制」的發展方式提出了若干需要關注的地方。因為「統一審核機制」的設立,是當局對兩宗終審法院案件(即C & Ors及Ubamaka)的判決所作的回應,因此法律界對此尤為關注。本文一方面報導香港的難民及「免遣返」法律的近期發展,以及香港特區政府(以下簡稱「政府」)歷史性設立「統一審核機制」,另一方面評估各界對「統一審核機制」所提出的許多關注,包括它是否給法院施加了不當壓力,要求法院必須確保及促進該機制的公平性。

背景與法律發展–終審法院案件C & Ors及Ubamaka

2013年3月25日,終審法院在C& Ors v Director of Immigration (FACV 18-20/2011) (United Nations High Commissioner for Refugees “UNHCR” as Intervener) (“C & Ors”)一案中裁定,入境事務處處長如須考慮聲請人提出的迫害聲請,那麼他在行使遣離(或遞解)權力之前,必須先行獨立裁定聲請人對受迫害的恐懼是否有合理根據。由於中、英兩國並沒有將《難民公約》的適用延伸至香港,因此C & Ors一案的法律爭論點,是以習慣國際法及不合理性作為基礎。供「測試」用的案例,突顯了聯合國難民署的難民身份確認程序,在過程中存在不足之處,而終審法院非常任法官包致金所作的以下評論,可說是法治上的一項勝利:「聯合國難民署的官方職能可獲法律程序的豁免,以致該署就難民身份的確認,可以不受司法覆核的管轄。」

終審法院乃作出如下命令:

現宣告第一答辯人在下述情況下:

(a)在有關難民聲請人(其聲稱有充分理由證明在假定受迫害的國家中,存在會遭受迫害的恐懼(援引《1951年難民公約》第33條的「免遣返」原則))的案件中,於根據《入境條例》行使遣送或遞解離境(及指明遣送或遞解離境的目的地)權力之前﹔及

(b)在行使該等權力的操作(即政策)上,他須先行考慮有關聲請是否有合理根據,並在有合理根據的情況下,不得將聲請人遣返假定受迫害的國家﹔及

(c)在考慮了聯合國難民署所作出的任何確認後,必須在取得有關資料和材料,及在符合所要求的高度公平標準情況下,獨立裁定有關聲請是否有合理根據。

於數月之前(2012年12月21日),終審法院在Ubamaka Edward Wilson v Secretary for Security (FACV 15/2011) (“Ubamaka”)一案的判決中裁定,《香港人權法案條例》(下稱《人權法案條例》)第3條下的權利(反映了《國際公民權利及政治權利公約》(以下簡稱《公約》)第7條)是不可減損以及是絕對的,且不受《人權法案條例》第11條的限制(權利保留)。因此,當有此等「免遣返」保護聲請提出時,入境事務處處長有責任在行使其遣返權力之前,須先行確定被遣返的人士是否會面對遭受酷刑或殘忍、不人道或侮辱之處遇或懲罰的實際風險。

此等近期的重大法律發展,是以終審法院在Sakthevel Prabakar v Secretary for Security (2004) 7 HKCFAR 187 (“Prabakar”) 一案,及原訟法庭在FB & Ors v Director of Immigration and Secretary for Security (HCAL 51/2007) (“FB & Ors”) 一案所作的裁決為基礎。終審法院在Prabakar一案中明確指出,高度公平的標準適用於對根據《禁止酷刑公約》提出的保護聲請所作的審核,而入境事務處處長不能依據聯合國難民署所作的確認,作為某一項聲請的決定性因素,而必須就每一宗酷刑聲請進行獨立審核。

原訟法庭在FB & Ors一案中,進一步闡述了在考慮了當時的《禁止酷刑公約》審核機制後,於審核《禁止酷刑公約》聲請時必須具備怎樣的高度公平標準,並宣告以下行為乃屬不公平及不合法:

  • 聲請人在接受入境處人員的審核面見時,不獲准有代表律師在場﹔
  • 聲請人不獲提供由公費資助的法律代表﹔
  • 裁決人員與面見人員並非同一人,以致存在不規則的地方﹔
  • 裁決人員缺乏培訓﹔及
  • 未獲提供口頭聆訊或在口頭聆訊過程中未獲提供代表律師。

法院也澄清說,只要聲請人提供了充足資料,顯示可能存在《禁止酷刑公約》所指的危險或風險,便不需要任何「咒語」來引發審核酷刑風險的職責產生。1重要的是,Prabakar、FB & Ors、Ubamaka及C & Ors等案件,讓法院得以在入境事務處處長要將該等要求獲「免遣返」保護的人士遣反前,先行澄清與入境事務處處長的職責有關的法律。

有關「統一審核機制」的歷史性宣布

香港保安局局長在2013年7月2日宣布,政府將審核「免遣返」保護的聲請,包括在「統一審核機制」下的酷刑或殘忍、不人道或侮辱之處遇或懲罰及/或迫害。2014年2月7日,政府宣布「統一審核機制」將於2014年3月3日開始實施,就反對驅逐、遣返或引渡離開香港的「免遣返」聲請作出裁定。

其主要特點包括以下各項:

  • 「統一審核機制」將以行政程序的方式運作,並根據《入境(修訂)條例》,附於現行《禁止酷刑公約》的審核機制中。
  • 政府將不會制定新的或是修訂有關法例,以應付其目前擴大了的「免遣返」保護義務,並累積在審核難民/殘忍、不人道或侮辱之處遇或懲罰等聲請方面的「經驗」。
  • 為了讓酷刑聲請上訴委員會能接續審理受屈聲請人所提出的上訴/呈請,行政長官根據《基本法》第48(13)條的規定轉授其權力,以處理根據酷刑風險以外的理由所提出的呈請。
  • 政府承認裁決人員(入境事務處人員和酷刑聲請上訴委員會成員)以及兩個法律專業應就殘忍、不人道或侮辱之處遇或懲罰及迫害所提出的聲請接受進一步培訓。
  • 要求獲得「免遣返」保護,及要求根據「統一審核機制」獲得實核的人士,將有資格在「統一審核機制」的審核過程中,獲提供由公帑支付的代表律師。
  • 獲聯合國難民署確認難民身份的人士,其難民身份將得到維持,而政府不會重新審核已獲聯合國難民署確認其難民身份的該批人士。要求獲得聯合國難民署保護但被拒絕的人士,可根據「統一審核機制」來審核其聲請﹔然而,聯合國難民署所作的確認將會獲得重視。

多年來,兩個法律專業及該領域的專家,強烈要求建立一個關於「免遣返」聲請的統一審核立法框架。雖然我們現時已取得了進步(倘「統一審核機制」能公平運作的話),但令人遺憾的是,「統一審核機制」的設立,只是為了對近期終審法院的判決作出回應。由於政府所抱持的被動態度,以及多年拖延的結果,目前有大量的聲請人個案積壓,而他們也一直遭受限制,包括不獲准外出工作。

法律專業的關注

香港大律師公會(以下簡稱「大律師公會」)聯同香港律師會(以下簡稱「律師會」)呼籲透過立法方式設立「統一審核機制」。大律師公會就一項《禁止酷刑公約》法定計劃,與另一項關於殘忍、不人道或侮辱之處遇或懲罰及迫害聲請管理計劃的結合,表示他們對此的關注,而該等關注包括對過渡性聲請(即已根據《禁止酷刑公約》獲得確認,但又需要根據「統一審核機制」重新接受審核的聲請)之處理,所產生的管理上的公平問題。

其他關注的地方包括:

  • 「免遣返」聲請表格並無說明聲請人可以提出甚麼「其他理由」﹔
  • 沒有對可「引發」入境事務處處長接受所提出之聲請(特別指與入境事務處人員初次接觸時,並無律師作為其代表的聲請人所提出的聲請)的「咒語」作出明確闡明﹔
  • 聲請人須將填妥的酷刑聲請表格交回的28天限期,屬於「不切實際及苛刻」﹔及 
  • 並無對入境事務處處長為取得來源國資料而擬備的考察報告作出披露(但為了確保能與審核聲請的「共同努力」方式一致,因此確有披露該等報告的必要)。

政府已表明,對於該等根據「統一審核機制」而進行的「免遣返」審核,它會「重視聯合國難民署所作出的確認(如有的話)」,儘管許多聲請人所提出的聲請,是由聯合國難民署於聲請人沒有代表律師在場情況下進行審核。正如C& Ors一案的判決所顯示,以及正如兩個法律專業先前所指出的,聯合國難民署的確認難民身份程序,並不符合香港法院所要求的高度公平標準,而該署所作出的確認,在經過香港司法機構的審查後,可能會被宣告為不合法。由於聲請人並沒有律師作為其代表,又或是由於無法取覽聯合國難民署的相關檔案,因此聯合國難民署透過不公平審核方式收集到的資料,將不會獲得高度重視。

2014年5月2日,兩個法律專業曾共同去函香港保安局局長,就香港的「統一審核機制」進一步提出了若干問題,包括:

  • 並無向法律界進行諮詢﹔
  • 「統一審核機制」對難民所下的定義存在問題﹔
  • 「預先審核」可能會被濫用的明確風險(尤其是在聲請人已被拘留,但仍未獲得提供律師作為代表的情況下)﹔
  • 在連鎖遣返方面缺乏保障措施﹔
  • 在取得支持有關聲請的醫學證據方面存在公平性的問題﹔
  • 酷刑聲請上訴委員會所作的裁決並無公開﹔及
  • 有必要為裁決人員及律師進行持續培訓。
  • 上述問題將作進一步探討如下。

並無進行諮詢

「統一審核機制」指引以及其他運作細節,從未獲法律界人士、立法者或其他專家進行適當審閱,法律界對此表示嚴重關切。大律師公會在2014年2月14日提交的意見書中指出,保安局「從來沒有就「統一審核機制」的運作細節徵詢法律界的意見」,顯示大律師公會認為此等情況「極不理想」,而原因是保安局「並沒有就多項重大改革和建議聽取各方意見」。結果是,這機制現時依然無法公平地實施。

根據「法定計劃」及「統一審核機制」將裁決公開

政府及/或酷刑聲請上訴委員會辦公室目前仍沒有向公眾人士及/或法律界公開酷刑聲請上訴委員會所作的裁決。

儘管酷刑聲請上訴委員會所作的裁決並無公開,但入境事務處處長作為每一宗上訴的答辯人,因此他可知悉及/或取覽酷刑聲請上訴委員會的所有先前裁決。由於入境事務處處長可參考酷刑聲請上訴委員會的往昔裁決,以及得悉其所考慮的各項因素,及/或他具有這方面的經驗知識,因而存在不均等的有欠公平情況,並會導致上訴人蒙受損害。

在許多司法管轄區中(包括英國、加拿大及澳大利亞),難民法庭所作的裁決都會予以公開,並會作出必要的剪裁,以保護聲請人的身份。公布裁決具有多重目的,包括:提高裁決的透明度﹔促進法律原則適用的一致性,以及「免遣返」聲請確認的測試在適用上的一致﹔並鼓勵作出高質素、公平及具充分理據的裁決

據本人所知,酷刑聲請上訴委員會主席正在考慮將裁決予以公開的問題,但迄今為止似乎仍無多大進展。

醫學證據

目前的另一須關注地方,是根據現行審核機制而進行的身體檢查程序/操作欠缺透明度。入境事務處處長安排聲請人前往香港醫務衛生署、醫院管理局等地方進行身體檢查,但例如參與的醫務人員數目等方面的資料,並無向社會公開。此外,與為聲請人進行身體檢查的醫務人員所曾接受的培訓相關的資料,也沒有向社會公開。這對於個別案件的審核而言,可能會導致產生嚴重實質影響。

事實上,醫療檢查人員的訓練質素及數目,對於所出具的醫療報告之時間適切性及質量而言,均有著直接的影響。

裁決人員的培訓

當局承認,負責審核「免遣返」保護聲請 (包括根據「統一審核機制」提出的酷刑或殘忍、不人道或侮辱之處遇或懲罰及迫害聲請)的裁決人員需要接受培訓。對裁決人員進行培訓,其重要性自不待言。有關「迫害」的法定門檻,與根據《禁止酷刑公約》所作的測試,在處理上有根本的不同。我們可以從其他普通法司法管轄區所採納的方法得到指引﹔然而,即使如此,在所作出的裁決上也存在一定差異。其他司法管轄區對酷刑或殘忍、不人道或侮辱之處遇或懲罰聲請所進行的審核,是一個仍未獲充分發展的領域,故只能夠為我們提供有限的指引。

由於在香港的法律與實務上,這是一個嶄新的領域,而與難民及殘忍、不人道或侮辱之處遇或懲罰有關的本地判例也不足,故進行司法培訓確是必不可少的。

展判例法

迄今為止,一些與審核酷刑聲請有關的最重要案例包括TK v Michael Jenkins, Esq [2013] 1 HKC 526 CA (以及原訟法庭在HCAL 126/2010, 21 October 2011一案的判決)。該案涉及內部遷移及在「責任分擔」這概念方面的舉證責任和標準。在AM v入境事務處處長 and William Lam, HCAL 102/2012 (29 November 2013)一案中,法官McWalters對當局所作的實核決定作出了嚴厲批評,因為審裁員在案中作出了不合理的裁斷,對有關國家的情況分析亦不足(作出資料的刻意選取),以及錯誤運用國家默許這一延伸性概念。

上訴法庭近期在ST v Betty Kwan & DOI (CACV 115/2013, 26 June 2014)一案中,為審裁員作出了口頭聆訊方面的詳細指引,而上訴人亦成功推翻原訟法庭所作的判決。

結論

儘管目前存在上述各種須予關注的情況,特別是現行機制是一個拼湊而成的機制,其設立只是為了對審訊結果作出片面的回應﹔但不幸的是,法庭現時正面對著龐大的工作量。它一方面需要就審核聲請提供指引,另一方面需要對入境事務處處長、酷刑聲請上訴委員會及審裁員所作出的錯誤裁決作出糾正。正當有越來越多《禁止酷刑公約》案件需要作出裁決,但最近所進行的一項研究卻顯示﹕「去年獲准進行司法覆核的案件在比例上創新低,但申請司法覆核的數目卻是創10年的新高」(SCMP c4, 10 April 2014, Samuel Chan)。因此,基於申請人越來越難獲得法院批予許可,申請的成功率又是令人憂心地偏低,而法院的工作量又過大,以致案件需要延緩處理,這種種情況都令人對「統一審核機制」的公平性有所質疑,並須對其作出更多關注。

1. 如欲進一步分析香港難民及《禁止酷刑公約》法例的發展﹐請參閱﹕帝理邁發表題為「香港的難民及《禁止酷刑公約》法例﹕最新發展」一文(《香港律師》2012年10月號)﹔以及發表題為「香港難民法例﹕法律基礎施的建立」一文(《香港律師》2009年9月號)。