Cheung Tak Wing v Communications Authority
原訟法庭
憲法及行政訴訟2015年第60號
區慶祥法官
2016年11月7日、2018年11月9日

行政法-通訊事務管理局-政府新聞處處長-指示電視及電台持牌人播放政府的選舉改革廣告-該決定是否不合法-禁止電視及電台持牌人播放政治廣告的規定不適用於「政府所提供的材料」-有關豁免是否違憲

字詞及語句-「政府宣傳片」

電視及電台廣播服務分別受《廣播條例》(第562章)及《電訊條例》(第106章)規管。電視或電台牌照中的一項標準條件,是持牌人須免費廣播包括「政府宣傳片」在內的材料。《廣播條例》附表4第12條規則規定,持牌人不得播放任何「政治性質」廣告(有關禁止),但第23(3)條規定,該項禁止並不適用於「政府所提供的材料」(有關豁免)。通訊事務管理局(第一答辯人)制訂的《電台業務守則》第28段規定:除非得到事先批准,否則不得播放「有政治色彩的廣告」;但第5(b)(ii)條亦規定,該項禁止不適用於政府宣傳片。在2017年的行政長官選舉之前,第一答辯人及政府新聞處處長(第二答辯人)指示電視及電台持牌人播放政府廣告(稱為政府宣傳片),以推廣選舉改革放案(改革方案),當中並包含一套從2015年4月22日起播放,稱為「2017:一定要得!」的宣傳片(受質疑宣傳片)(有關決定)。一名香港永久居民兼合資格選民X,就該等決定提出司法覆核申請,指各名答辯人不合法地行事。但在進行有關聆訊前,就該項改革方案而提出的動議被立法會否決,而受質疑的宣傳片亦停止播放。

裁決-駁回申請,理由如下:

  • 儘管X所提出的申請已成為學術性討論,但法庭仍須對其作出處理,理由是(除其他外):仍有人對現行立法機制,以及各答辯人的職能和有關政策的合法性與合憲性提出質疑;播放政府材料的爭議有可能再度出現;未來或許會展開另一輪的憲制改革和宣傳;所涉及的是實際情況,而非假想情況(援引Chit Fai Motors v Commissioner for Transport [2004] 1 HKC 465 一案)。(見第59段)
  • 「政府宣傳片」指符合以下三項準則其中一項的宣傳片,即是:(a)有關廣播符合公眾利益;(b)與公眾關注的事宜有關,例如:健康、安全、社會福利、法律責任、公共資源提供,以及會對交通或其他環境因素構成影響的變動;或(c)與政府政策或可實施的目標直接相關(準則三)。(見第75、78、91段)
  • •政府政策包含其所訂立的一般原則或目標,以作為在公共事務管理或某一特定範疇行使權力時的指引。原則上,政府政策的含義不能局限於只包含該等能成功執行的政策(不論是否獲立法會同意)(考慮Leung Kwok Hung v President of the Legislative Council [2007] 1 HKLRD 387 一案)。(見第97–101段)
  • •香港在行政長官選舉方面的憲制發展,連同行政長官的憲制責任和職能,以及政府在修訂選舉方法上所扮演的角色,共同構成相關的「政府政策或可實施目標」。該受質疑的宣傳片旨在推廣改革方案和爭取公眾支持,與該政策及可實施的目標直接相關,因此符合在準則三下的政府宣傳片含義。(見第102段)
  • •第一答辯人並無明確法定責任,須審查政府提供的材料是否屬於政府宣傳片,而基於良好政策及可行理由,它亦不必承擔任何隱含的審查前責任。首先(除其他情況外),現行監管機制是以播放之後及以投訴為本。第二,進行事先審查,會形成妨礙編輯自主和言論自由的風險,而每日需要播放的材料數量龐大,因此亦會給第一答辯人施加無法履行的責任。第三,第一答辯人有法定責任,須將與「政府提供及由持牌人廣播的材料」有關的投訴交給政府處理。第四,第一答辯人在政府提交的材料方面所扮演的角色,於任何情況下都是屬於行政和促進性質,而有關的立法歷程亦支持這一結論(援引T v Commissioner of Police (2014) 17 HKCFAR 593, R (Edison First Power Ltd) v Central Valuation Officer [2003] 4 All ER 209 等案件)。(見第109、119–134段)
  • 此外,有關豁免是相稱性地合理,並無因侵犯相同對待權利和言論自由而違憲。由於有關禁止並無侵犯言論自由,因此指有關豁免可能會限制和侵犯該項權利,這一說法是於理不合(援引Animal Defenders International v Secretary of State for Culture, Media and Sport [2008] 1 AC 1312, Animal Defenders International v United Kingdom (2013) 57 EHRR 21 等案件)。(參見第140–143段)
  • •本案並無涉及X的相同對待權利,因他並未要求以及並未被禁止播放其政治廣告。所以,他不能以歧視為由,對有關豁免提出憲法挑戰。(見第150–151段)
  • •不論如何,有關豁免並未構成《基本法》第25條及《香港人權法案》第22條所禁止的歧視行為。就政治廣告而言,政府是處於一個獨特的,與香港居民所處的不盡相同的位置,故根據有關豁免作出區別對待是合理的做法。政府不可有任何偏重。在推廣和教育公眾關於其政策、立法建議、一個開放和透明的政府方面,電視及電台廣播是最有效的途徑。此外,有關禁止並不妨礙任何個人或政黨運用任何形式的媒體(援引Fok Chun Wa v Hospital Authority (2012) 15 HKCFAR 409 一案)。(見第152–159段)

適用

這是一宗涉及第一及第二答辯人決定批准政府,就與選舉行政長官有關的選舉改革方案,在電視及電台播放廣告而提出的司法覆核申請。案情見相關判決書。

Jurisdictions: 

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