Kwok Cheuk Kin v Secretary for Justice

[2021] 3 HKLRD 140, [2021] HKCA 871, [2021] HKEC 2574
高等法院首席法官潘兆初、上訴法庭副庭長林文瀚、上訴法庭法官鮑晏明
2021年1月19日、20日;6月11日

案情

2017年,香港特別行政區行政長官與廣東省省長簽訂了《內地與香港特別行政區關於在廣深港高鐵西九龍站設立口岸的合作安排》,以實施高鐵的“一地兩檢”清關程序。根據《合作安排》,內地與香港特別行政區(作為兩個不同司法管轄區)的海關、出入境及檢疫手續,在西九龍站(高鐵香港段終點站)的香港口岸區和內地口岸區陸續辦理。內地口岸區被視為位處內地,受內地司法權和法律所管轄(但某些規定的保留事項除外)。隨後,全國人民代表大會常務委員會(全國人大常委會)通過了《合作安排》,並確認其符合憲法和香港特別行政區基本法(“全國人大常委會決定”)。內地與香港特別行政區按各自的程序實施合作安排,包括在香港特別行政區制定《廣深港高鐵(一地兩檢)條例》(第632章)(《條例》)。

Xs提起司法覆核程序,質疑《條例》的合憲性,理由包括:(i)《條例》(尤其是第6條下的推定條文)違反了《基本法》第18條和第19條,原因是香港特別行政區法律被排除在香港特別行政區地理邊界以內的某個地方行使;及(ii)完全不適用香港特別行政區的法律,乃違反《基本法》賦予香港特別行政區在行政、立法及司法權力方面的相關規定,以及違反“一國兩制”原則。法官裁定《條例》符合憲法,並駁回了實體申請。Xs提出上訴,主要理由是法官在以下地方犯錯:(i)依賴或過度依賴該項應將《基本法》視為一份“活的文獻”的原則;考慮“全國人大常委會之決定”及/或裁定其具有高度說服力;(iii)裁定《條例》符合《基本法》,與《基本法》第18條和第19條及《基本法》之基本目的與政策不符;及(iv)裁定在西九龍站設立內地口岸區,本身就是香港高度自治的體現,以及承認香港和內地實行兩種截然不同的制度。

上訴法庭將核心問題表述為:“是否除了所界定的保留事項外,將[西九龍站的]內地口岸區視為不在香港而在內地,以適用內地法律及劃定內地口岸區的管轄權(包括法院管轄權),屬於《條例》違反了……《基本法》第18條和第19條……從而亦違反了根據‘一國兩制’原則來建立[香港特別行政區]的基本政策;以及削弱了香港特別行政區享有的高度自治。”

裁定—維持下級法院的判決,並駁回Xs的上訴,理由如下:

  1. 在確定《條例》的合憲性時,法院有權且必須將《基本法》視為一份“活的文獻”,而這是《基本法》頒布時未曾設想到的新事項。在如此實行時,法院仍受《基本法》之目的和相關條款,以及根據其文意來理解的文字的指導和約束。在裁定《條例》合憲時,原審法官並沒有過度依賴該“活的文獻”概念。原審法官已考慮到《基本法》的文意和目的,亦即是在“一國兩制”原則下維持及維護香港的獨特制度,並基於他所提出的理由,裁定其未受《條例》所侵害,並指出若將《基本法》解讀為具有禁止“一地兩檢”(其促進香港特別行政區的整體利益)的作用,此乃未能將《基本法》視為一份“活的文獻”(State v Zuma 1995 (4) BCLR 401、Ng Ka Ling v Director of Immigration (1999) 2 HKCFAR 4、 Matadeen v Pointu [1999] 1 AC 98、Cheng Kar Shun v Li Fung Ying [2011] 2 HKLRD 555、W v Registrar of Marriages (2013) 16 HKCFAR 112、Leung Sze Ho Albert v Bar Council of Hong Kong Bar Association [2016] 5 HKLRD 542、ZN v Secretary for Justice [2018] 3 HKLRD 778、ZN v Secretary for Justice (2020) 23 HKCFAR 15 等案件適用)。
  2. 全國人大常委會的決定(該決定是就兩個制度的界面上的標的事項而作出)具有法律效力,亦對內地政府部門具有約束力。作為內地法律,其對香港特別行政區也具有約束力。鑑於在法院席前所作的陳詞,該決定就香港法律而言是否具約束力,有關問題將留待在另一場合處理。
  3. 全國人大常委會的決定,在香港特別行政區法院對基本法的解釋方面,具有很強說服力。首先,全國人大常委會為了確認某項安排符合《基本法》從而作出的決定,就內地法律而言乃屬最終的。在面對標的事項被指違反《基本法》的憲法挑戰時,相關關鍵事實必須獲香港特別行政區法院的接納。第二,倘若終審法院在“必要條件”的規限下,要求由全國人大常委會作出解釋,那麼全國人大常委會於諮詢了基本法委員會後,在其所作的解釋中想必會給予同樣的答案。然而,此舉並非免卻法院讓其可不必就《條例》是否違反《基本法》作出裁定的憲法責任。此外,就法例解釋而言,全國人大常委會所通過的決定,不能被視作乃法規頒布後的一般性外在資料,因其效用遠超過為《基本法》的文意和解釋提供見解(Ng Ka Ling v Director of Immigration (1999) 2 HKCFAR 4 一案適用;Director of Immigration v Chong Fung Yuen (2001) 4 HKCFAR 211 一案被考慮)。
  4. 《條例》中的推定條文具有有力的法律依據,原因是:(i)它建基於有效確立的法律概念,亦即是在現代運輸及通訊中,可對地域邊界和司法管轄區作出區分,而其延伸範圍並非必然相同,須視乎情況而定;(ii)它達致《條例》的目的,再無其他;(iii)法院充分肯定全國人大常委會的決定,確認《條例》(包括推定條文)符合《基本法》。因此,從憲法的目的和狀況來看,基於其特定目的、獨特性,以及在地理位置和個人類別方面的有限適用性,就適用內地法律及司法管轄權而言(保留事項除外),《條例》將內地口岸區視為在香港特別行政區範圍以外和內地範圍以內,並無違反《基本法》第18條和第19條。此外,《條例》亦並未削弱香港特別行政區根據全國人民代表大會授權而享有的高度自治,亦未有讓《基本法》所守護的兩個制度之間的分界線被超越,以致香港的制度被內地制度侵蝕。這結論進一步獲連貫性原則的支持,而根據該項原則,《基本法》必須以和諧一致的方式來閱讀(Sino Wood Investment Ltd v Wong Kam Yin (2005) 8 HKCFAR 715、Chu Woan Chyi v Director of Immigration (HCAL 32/2003, [2007] HKEC 553)、Comilang Milagros Tecson v Director of Immigration (2019) 22 HKCFAR 59、Kwok Cheuk Kin v Director of Lands [2021] 1 HKLRD 737等案適用;Crotty v An Taoiseach [1987] 2 CMLR 666、Boumediene v Bush 553 US 723 (2008) 等案被區別)。
  5. 《條例》的合憲性有賴對《基本法》作出適當的詮釋。若引用《基本法》的相關條文,《條例》將會明確符合相稱性測試,而其合憲性亦將因此得到維持(Hysan Development Co Ltd v Town Planning Board (2016) 19 HKCFAR 372 一案適用)。

上訴

本案乃就周家明法官裁定《廣深港高鐵(一地兩檢)條例》(第632章)合憲(參見 [2019] 1 HKLRD 292)所作出之判決而提出的上訴。

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